桃源：代表小組活動的探索與思考

　　代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。這是代表法為人大代表在閉會期間開展活動確定的法定的組織形式和履職平臺。正因如此，加強代表小組建設(shè)，對開展代表小組活動，促進(jìn)代表履職成為一個重要課題擺在各級人大工作者面前。 本人已在縣級人大機關(guān)工作近20年，當(dāng)縣人大代表已歷三屆，參加的代表小組活動不計其數(shù)。但像參加桃源縣城建視察、雙洲保護(hù)與公園開發(fā)專題調(diào)研、“來喲街”涉黃專項調(diào)研等能聚焦熱點難點問題、提交視察調(diào)研成果的代表小組活動較為少見，更多的代表小組活動不能給人留下印象、也不能讓人回味。對于這種情況，筆者曾進(jìn)行過長期的多維度的思考與探索。

　　一、現(xiàn)狀 人民代表大會制度的不斷完善和發(fā)展，提升了全社會對代表工作的重視，代表小組活動作為代表工作的重要方面，不斷得到重視與運用。由于代表小組活動沒有現(xiàn)成的法規(guī)制度和定型的做法可以借鑒參考，因此，各地人大在代表活動小組的劃分、活動的方式方法和活動的主題等各個方面可謂智者見智、仁者見仁，做法不拘一格。總體上來講，各地?zé)o論從形式到主題到效果都有些不盡人意，主要表現(xiàn)為以下幾種情形： 1、在小組劃分上，普遍側(cè)重于便于組織的考慮，按地域(即選舉單位)分組的多。如縣級代表一般一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為一個代表小組，市級人大代表在選舉的縣區(qū)則劃分為多個代表活動小組。這樣劃分的結(jié)果是，方便了活動的組織聯(lián)絡(luò)，卻難以保證代表小組活動的質(zhì)量。 2、在活動形式上，普遍選擇開展工作視察，組織代表視察當(dāng)?shù)刂匾a(chǎn)業(yè)龍頭、重大建設(shè)項目等亮點工作?；镜某绦蚴窍瓤匆豢?，再議一議。這樣的代表小組活動雖然充滿正能量，但忽略了對小組活動的內(nèi)涵發(fā)掘，致使活動缺乏多樣性、針對性。 3、在活動取向上，普遍定位于保證代表在閉會期間參加小組活動的權(quán)力，看重一年開展一兩次活動的數(shù)量，忽視了開展小組活動的目的性要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，弱化了小組活動的職能。 4、在活動組織上，普遍存在有廣度缺深度現(xiàn)象。各級代表活動已經(jīng)得到廣泛開展，但活動的組織大多放手由沒有代表工作經(jīng)驗的代表小組長開展，缺乏專門代表工作機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，因此，各級人大代表的小組活動雖然都按統(tǒng)一的分組全面開展起來，但小組活動的主題不突出、方法不科學(xué)、環(huán)節(jié)不周全，效果不如意等問題十分突出。 5、在活動收效上，普遍存在重參與輕效果、重數(shù)量輕質(zhì)量的問題。有的代表小組人數(shù)較多，活動次數(shù)多，但每次活動的主題、針對的問題卻不甚明確，代表們在活動中對活動針對的問題調(diào)研不深入、思考不充分，討論不發(fā)言不中肯，收不到視察的監(jiān)督、威懾、促進(jìn)作用。

　　二、原因 代表小組活動之所以存在種種問題，收不到預(yù)期的效果，甚至在有的時候變成了走過場，從根本上分析，與存在某些缺失不無關(guān)聯(lián)： 1、缺乏認(rèn)識保障。有的人大代表認(rèn)識不到參加代表小組活動是自身代表職責(zé)所在，也沒有把參加活動當(dāng)作自己履行代表職務(wù)的行為來對待，因此，對代表小組活動的參與意識不強，積極性不高，在小組活動與工作的矛盾面前，很多代表選擇放棄參加；有的對開展代表小組活動目的不明確，認(rèn)為代表小組活動就是組織代表聚一聚、走一走、看一看、議一議，沒有把參加小組活動心思用在履行監(jiān)督職能、開展調(diào)查研究和參政議政上；有的把代表小組活動等同于一般的代表聯(lián)誼、聚會，或以代表小組名義開展的其它文體活動。 2、缺乏制度遵循。一方面從法律層面講，代表法第20條雖然規(guī)定“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式”，但這只是對代表在閉會期間的活動提出的要求，并不是專門就代表小組活動如何組織設(shè)定的條款，因此，這里對代表小組活動只是提出了一個概念，既沒有內(nèi)涵，也沒有外延，現(xiàn)在各級代表小組組織的各種形式的活動都是在按代表在閉會期間的活動方式進(jìn)行的。另一方面從人大制度層面講，筆者在網(wǎng)絡(luò)上就“代表小組活動制度”進(jìn)行了搜索，一下彈出十多條地方人大制定的代表小組活動制度。其制度條款繁簡不一，水平參差，但總體上講，還是對活動的原則、內(nèi)容、方法、制度都提出了必要的遵循。然而，這種制度似乎對代表小組開展活動既缺乏約束力，也達(dá)不到指導(dǎo)的效果。活動怎么組織，完全在決定在小組長對人大知識的領(lǐng)悟和工作方法的把握運用。 3、缺乏經(jīng)驗借鑒。首先，代表活動小組的小組長雖然一般指定由有較強組織能力的代表擔(dān)任，但他們有的可能是第一次當(dāng)代表，有的是第一次當(dāng)小組長，不一定熟悉了解人大制度和人大工作方法，因此，小組長的先天不足便決定了代表小組活動難免存在各種不如意。其次，各級人大從來沒有組織對代表小組長進(jìn)行專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)，也沒有組織小組長參加示范性小組活動的現(xiàn)場觀摩，更不用說組織代表小組長進(jìn)行經(jīng)驗交流、相互切磋工作方法了。因此，缺少學(xué)習(xí)交流和借鑒，小組活動只能在摸索中進(jìn)行。再次，報刊和網(wǎng)絡(luò)上專門推介代表小組活動的經(jīng)驗文章、通訊報道、精典案例少之又少，很多反映小組活動文字，都是散見在其它主題的文章之中。缺少典型引路，小組活動方法難以改進(jìn)，效果難以彰顯。 4、缺乏指導(dǎo)監(jiān)管。代表小組活動是人大代表工作的重要組成部分，人大機關(guān)負(fù)責(zé)代表聯(lián)絡(luò)工作的機構(gòu)對代表小組活動負(fù)有義不容辭的指導(dǎo)監(jiān)管責(zé)任。但在實際工作中，一些人大聯(lián)工委在代表小組活動方面指導(dǎo)缺位、監(jiān)管缺位的問題十分突出，普遍存在“三重三輕”的現(xiàn)象，即對小組活動重活動次數(shù)、參與人數(shù)的考量，輕活動效果與質(zhì)量的要求；重年度檢查考核，輕平時對活動方式方法和各個環(huán)節(jié)的指導(dǎo)；重淺表化的視察座談，輕深層次的專題調(diào)研和要碰硬的代表約見。

　　三、思考 抓好代表小組活動，是加強和改進(jìn)人大工作的重要抓手，對促進(jìn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，提升人大監(jiān)督實效，發(fā)揮人大作用具有重要意義。針對當(dāng)前存在的問題，代表小組活動必須在以下三個方面加以改進(jìn)： 1、就代表分組而言，應(yīng)該注重三個方面的考慮：一是從方便就近參加活動考慮，按地域分組。特別是縣以上人大代表，由于分布廣，按地域劃分代表小組，可以方便代表就近參加小組活動。二是從相近的工作領(lǐng)域考慮，按行業(yè)分組。這種分組可以考慮由人大的專門委員會牽頭，把從事相同或相近專業(yè)工作的代表組織起來，一起開展活動，讓他們在活動中有更多的投入、有更多的話語權(quán)。三是從調(diào)研目的考慮，按課題需要分組。有些調(diào)研課題涉及多領(lǐng)域、多門類、多學(xué)科，需要多方面的專業(yè)人才才能共同完成。這樣的代表活動小組，就必須從課題的需要出發(fā)，從全體代表中挑選能夠勝任課題的代表組成。四是從以上率下考慮，將各級代表交叉分組。這樣既能方便各級代表的上下聯(lián)系與互動，更能發(fā)揮上級代表的引領(lǐng)示范和傳幫帶作用。以上四種分組方法，第一種是最常見、最基本、最主要的，后面的三種應(yīng)根據(jù)小組活動的目的和任務(wù)要求靈活選擇。 2、就活動形式而言，關(guān)于代表小組活動的形式，代表法中提到的主要有三種：一是代表視察。由代表小組根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展重點、亮點、熱點問題，組織視察活動，同時輔以視察座談。二是專題調(diào)研。就人大常委會或人大代表關(guān)注的重大問題組成專門的代表活動小組，深入開展專題調(diào)研，最終向人大常委會或聯(lián)工委提交調(diào)研成果，然后轉(zhuǎn)交有關(guān)機關(guān)、組織對調(diào)研報告中提出的意見建議進(jìn)行研究處理，并向代表反饋。三是代表約見。代表在小組的視察或調(diào)研活動中，就相關(guān)問題約見本級或者下級有關(guān)國家機關(guān)負(fù)責(zé)人，并聽取代表的意見建議，解答代表提出的問題。此外，在代表小組活動的實踐中，代表們還普遍運用到學(xué)習(xí)培訓(xùn)、代表走訪選民和選民接待日活動等小組活動形式。而在現(xiàn)實中的代表小組活動的組織，以上種種形式往往不是孤立地存在，而是根據(jù)需要綜合運用。 3、就活動主題而言，根據(jù)人大代表小組活動的實踐，應(yīng)該加強五個方面的對接：一是對接經(jīng)濟建設(shè)主題。本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、老城改造、交通建設(shè)、水利建設(shè)等等，都是代表小組活動視察的重點，也是調(diào)研監(jiān)督的重點，可以通過看成果，鼓士氣，也可以通過查問題，找對策、提建議。二是對接民生事業(yè)主題。鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅、醫(yī)療衛(wèi)生、教育科技等等，直接關(guān)乎民生，理應(yīng)是代表關(guān)注的重點領(lǐng)域，代表小組活動當(dāng)然應(yīng)該緊扣這些主題。三是對接環(huán)境保護(hù)主題。環(huán)保主題十分寬泛，飲用水源保護(hù)、農(nóng)業(yè)面源污染、養(yǎng)殖污染管控、黑臭水體治理、農(nóng)村清潔工程、垃圾圍城等等，都應(yīng)引起代表的高度關(guān)注，作為代表小組活動的視野，納入人大的監(jiān)督。四是對接人大和代表工作主題。可以圍繞人大代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)、代表聯(lián)系走訪選民、代表向選民述職、代表接待日等主題組織活動。