關于加強和改進人大代表建議辦理工作的思考

　　人大代表是國家權力機關的組成人員，是黨和國家密切聯(lián)系群眾的重要橋梁和紐帶，而人大的活力在代表，代表的活力在建議；人大代表提建議是憲法和法律賦予的神圣職責、是反映民情民意與建言獻策的重要履職形式、是參與管理國家事務和社會事務最直接最切實的方式。認真辦理代表建議是保障人大代表依法履職的重要內(nèi)容、是被監(jiān)督者接受國家權力機關監(jiān)督的法定職責和義務、是被監(jiān)督者民主科學決策的民意基礎。近些年來，人大代表建議辦理工作在社會各界的有力推動下，不斷呈現(xiàn)出了良好態(tài)勢：“一府一委兩院”通過積極辦理人大代表建議方式回應代表和群眾關切，代表建議成為解決人民最關心最直接最現(xiàn)實利益問題的重要渠道； “人大權威”不斷彰顯、“人大意識”不斷深入。但透過現(xiàn)象看本質(zhì)，人大代表建議辦理方面還是有很多不盡人意的問題存在，特別是在基層表現(xiàn)得尤為突出，如建議本身的質(zhì)量不高問題、建議辦理工作的機制問題、辦理結(jié)果 “代表被滿意”問題等等，如何進一步加強代表建議辦理工作，筆者根據(jù)平時調(diào)研情況和自身工作實踐，在法律的框架內(nèi)謹從三大方面作如下思考，以商討各位行家同仁。

　　一、提升代表能力，確保建議質(zhì)量建議的辦理效果直接影響人大代表履職的積極性，反過來，建議本身的質(zhì)量又直接影響其辦理的針對性和實效性，這些年來，代表建議辦理工作總是不盡人意，究其原因是多方面的，但建議本身的質(zhì)量問題也是一個不可忽視的因素。根據(jù)筆者這些年了解的情況，民生方面的代表建議數(shù)量最多，特別是教育科學文化衛(wèi)生體育類和社會公共事務類的建議，但質(zhì)量不高不規(guī)范的代表建議，在縣鄉(xiāng)兩級人大代表中還占比較大，尤其是立足于本村本鎮(zhèn)、本部門本行業(yè)等局部利益和具體事宜而提出的建議比例較大，質(zhì)量較高且針對性強的好建議反而不是很多，對促進“一府一委兩院”工作有明顯幫助的決策性建議更是少而又少。有的建議可以說是內(nèi)容龐雜、胡子眉毛一把抓，一件建議涉及多部門多事情；有的建議是根據(jù)親朋好友茶余飯后談資草草形成的要求某單位做好某件事的幾句直白話，缺乏調(diào)研資料作為背景和基礎，使得整個建議比較蒼白；有的建議是辦理條件不成熟，目前根本無法做到；有的建議在文字邏輯、語言表達、針對性分析、對策可操作性等方面都不符合要求，如將要求解決本村組某件具體事項的報告寫作建議等，這也就直接影響了建議的辦結(jié)率、辦成率。造成上述問題的原因是多方面的，如代表結(jié)構、代表比例等諸多方面有限制性條件，導致履職能力欠缺，但究其根本主要是兩個方面：一是代表本身的能力水平問題，如不了解建議和其他公文的區(qū)別、不了解相關政策規(guī)定、不了解哪些不宜作為代表建議提出等；二是代表調(diào)研掌握情況不夠，不少代表因本職工作比較繁重，很難有比較寬裕的時間和精力去開展調(diào)研，特別是基層代表缺乏開展調(diào)研活動的有效載體，三是有些代表責任心不夠強，出于應付了事，臨時性地編寫幾句作為建議，缺乏事實依據(jù)和建設性意見。為有效提升代表建議的質(zhì)量問題，筆者認為應從以下三個方面著力：一是針對性開展代表專業(yè)培訓。我們的各級人大代表，雖然是各地區(qū)各行業(yè)各階層的優(yōu)秀同志，但由于各自的人身經(jīng)歷、文化水平、工作崗位、地域差異等方方面面的原因，提出建議的水平參差不齊，前些年，雖然也抓了代表培訓工作，但培訓內(nèi)容基本上是高大尚的國際形勢、國家政策及其他邊緣性學科等綜合理論，就人大代表工作日常實務性內(nèi)容涉及得不太多。所以，要改變培訓模式與方向，每年應有計劃地對代表開展針對性的專業(yè)輔導培訓，通過舉辦人大代表實務性工作培訓班、印發(fā)學習資料、邀請從事代表建議工作的實干家與老代表，通過講解代表工作課和列舉撰寫議案建議方面的具體例子，來介紹寫議案建議的履職方式方法經(jīng)驗等，教導和啟發(fā)代表們?nèi)绾螌懽h案建議，如議案建議題目的要求、語言句段的要求、結(jié)構層次的編排要求、建議本身的范圍要求等，增強代表積極履職意識，提高代表撰寫議案建議的能力和水平。二是為代表創(chuàng)造相關條件。邀請代表列席人大有關會議、參加本級全局性、專項性工作和相關政策通報會，有計劃組織代表開展視察、執(zhí)法檢查、調(diào)研等活動，為代表訂閱履職相關的報刊，及時推送人大工作動態(tài)等，為代表知情知政創(chuàng)造條件。三是加強建議撰寫工作引導。根據(jù)每個代表的不同情況，將所有代表精心搭配分成若干代表小組，確保每個小組有示范把關代表，再以各代表小組為單位，有計劃地組織開展代表小組調(diào)研視察等活動，為代表建議的出爐打基礎作鋪墊；引導代表積極關心國家和本行政區(qū)域內(nèi)的大事、密切關注人民群眾普遍關心的熱點難點問題，特別是要引導代表加強與選區(qū)選民的聯(lián)系，深入基層實際做好全面細致的調(diào)研，切實掌握群眾之急、之難、所需、所盼，讓代表所提建議具有較高的思想性、較強的針對性、可操作性，從而杜絕地攤式的臨時性建議。

　　二、認真做足代表建議交辦功課寫好代表建議、督促好建議辦理工作是人大及其常委會的重要職責和權力，是各級人大工作的重要內(nèi)容，是維護人民群眾根本利益、解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事的有效途徑，所以必須花時間、花精力將代表建議工作做好、做出水平、做出成效和影響力，絕不可將此項工作輕描淡寫、走走程序，否則就對不起人大代表、對不起人民群眾，“人大意識、人大權威”就會逐漸失色，人大制度就會面臨挑戰(zhàn)。而代表建議能不能辦理，最后的辦理結(jié)果如何，主要取決于兩大方面：第一個是代表建議本身質(zhì)量即有沒有針對性、可辦理性；第二個是辦理主體認不認真、下沒下力。根據(jù)筆者了解的情況，近些年人大代表建議交辦工作的大體做法是：人大收到多少代表建議，不管每份建議的質(zhì)量如何、內(nèi)容是否有雷同或相近，基本上都是“原汁原味”地向“一府一委兩院”交辦過去；大部分建議的辦理主體還是積極認真，但也有少部分辦理主體思想認識不到位，對代表建議辦理工作敷衍，不是積極想辦法去如何解決問題，而是挖空心思找理由應付代表，其辦理結(jié)果可想而知。所以，要想把代表建議辦理好，辦出成效、辦出權威，必須首先要認真做足代表建議交辦功課。筆者認為，人大在代表建議交辦給承辦主體之前，自己必須認真做足代表建議交辦功課，在法律的框架內(nèi)可采取“三步曲”：一是對收集到的代表建議進行初審把關。人大專門委員會和工作委員會，作為專門從事人大日常工作的機構，對人大理論的研究和理解，對本級人大職權范圍，對全局情況和局部問題的掌握，相比其他普通代表而言，有著天然的優(yōu)勢，要發(fā)揮他們的組織引領作用，可成立“議案建議審查委員會”，對代表建議進行初審，同時可視情邀請?zhí)嶙h代表列席審查會，就建議提出的背景等情況提綱挈領地發(fā)表意見，同時審查委員會同志也可以現(xiàn)場咨問相關情況，如極個別建議確有必要，審查委員會還可與提議代表一起深入實地進行初步調(diào)研，并指導提議代表修正該建議。審查委員會在初審過程中，應將那些涉及內(nèi)容基本相同的多條建議進行梳理整合成一條可辦理的綜合建議；對凡涉及解決代表本人及其親屬個人的問題、學術研究、代轉(zhuǎn)群眾來信及其他不屬于代表建議范疇的問題，或明顯與法律法規(guī)、政策規(guī)定、現(xiàn)實情況不相符合，沒有實際內(nèi)容無法辦、目前缺乏可行性而辦不到的建議，審查委員會通過相應報告程序后，應以人大常委會名義退返提議代表，并向提議代表作好耐心細致的解釋工作；同時，審查委員會根據(jù)所有建議情況，初步確定重點建議。二是召開通報協(xié)商會。代表建議經(jīng)初審并在正式交辦之前，人大常委會可接請“一府一委兩院”相關負責同志，召開一定范圍的人員會議，對擬交辦的代表建議情況進行通報，然后相互間進行溝通協(xié)調(diào)、發(fā)表意見，防止極個別不切實際或目前無法辦理的建議進入交辦程序；同時還就每條建議擬交由哪個具體部門為主辦理進行商討，防止建議因分辦不準確，超出或偏離了承辦單位的職能，進而影響建議辦理工作。如2019年某縣人民政府辦公室，沒經(jīng)過集體研究，將一條《關于加強商居小區(qū)建設管理》的代表建議分給縣住房保障服務中心辦理，該中心認為該建議非其職能范圍而未理睬，最后導致該條建議沒有辦理。三是梳理綜合形成正式的交辦建議。根據(jù)人大議案建議審查委員會初審意見和“一府一委兩院”協(xié)商會等方方面面的情況，將擬交辦的代表建議進行最后的梳理，形成代表建議的正式交辦件。筆者充分相信，經(jīng)過交辦前的“三步曲”功課，交給承辦主體辦理的代表建議一定是有比較好的現(xiàn)實性和可操作性，這就為下步的辦理工作打下了堅實的基礎。最后就是督促弄好交辦會。人大作為建議辦理工作的發(fā)源地，必須督促辦理主體盡早嚴肅認真地召開人大代表建議交辦大會，“一府一委兩院”應邀請人大相關負責同志列席該會議，并可安排其就有關情況在會上進行說明強調(diào)。

　　三、不斷健全和改進代表建議督辦機制　近些年來，人大代表建議的辦理工作雖然取得了長足的進步，但辦理效果仍然差強人意，究其原因，除了建議本身的質(zhì)量因素外，主要是承辦主體存在以下四個方面的問題： 1、承辦部門的認識偏差與錯位。有些建議承辦單位認為人大代表提建議是找岔子、添亂子，不僅不重視，還產(chǎn)生厭煩抵觸情緒，辦理工作不落實，答復意見以介紹工作成績?yōu)橹鳎瑪[成果和作法的多，對下一步落實代表建議的措施針對性不強；有的不是積極尋求辦理措施，而是尋找客觀理由，輕落實、重解釋，答非所問現(xiàn)象還一定程度存在；有的將辦理建議變成答復建議，答復完畢、辦理完畢。 2、承辦部門的本位思想作怪。個別承辦部門在考慮建議要不要辦、如何辦時，首先考慮的是辦理結(jié)果會不會給本部門后續(xù)工作帶來更多的約束和麻煩，這種利益權衡容易造成承辦部門趨利避害，對“麻煩建議”往往從法律法規(guī)政策中尋找客觀理由進行搪塞推拖。 3、承辦部門有畏難情緒。少數(shù)承辦單位認為代表建議大多是些難辦的事兒、是些要錢要物的事兒，覺得辦理起來困難很大，于是委婉找理由、花心思做代表工作，辦理答復缺乏實質(zhì)內(nèi)容，最后結(jié)果就是代表“被滿意”。 4、聯(lián)合辦與連續(xù)辦的機制缺乏。聯(lián)合辦理代表建議的過程中，部門之間相互協(xié)調(diào)溝通力度不夠、相互扯皮推諉現(xiàn)象時有發(fā)生，主辦單位責任擔當意識不強、牽頭協(xié)調(diào)不力，在未協(xié)調(diào)溝通的情況下，僅以職責所限為由答復代表；協(xié)辦單位由于沒有“滿意度”的約束，對協(xié)辦工作重視不夠，這些都影響了建議辦理的效率、效果。還有少數(shù)需要分年度辦理的建議，承辦單位只在代表提出建議的當年答復“已列入項目規(guī)劃或工作計劃、正在爭取或協(xié)調(diào)”等，此后是否在辦、是否能辦、辦理結(jié)果如何等情況，提議代表根本無法知曉，也無人跟蹤持續(xù)督辦。鑒于承辦部門存在上述四個方面的問題，健全和改進代表建議督辦機制，確保建議辦理效果很有必要，特別是縣鄉(xiāng)兩級尤為重要。根據(jù)法律規(guī)定，縣鄉(xiāng)人大目前僅有三權：監(jiān)督權、重大事項決定權、人事任免權。很顯然，監(jiān)督權是人大履職行權的重要抓手，而提出建議、督辦建議是各級人大行使監(jiān)督權的重要內(nèi)容和重要方式。目前對代表建議的督辦，各地人大普遍采取的方式是：人大機關委辦分塊包干、掛鉤督辦，重點建議由主任會議成員牽頭督辦。這些做法無疑是有效的，也能起到一定的推動作用，但僅有這些還遠遠不夠，還必須不斷加強和改進代表建議督辦機制，如科學制定《代表建議辦理工作督辦方案》、《代表建議辦理工作考核表彰辦法》等。

　　1、科學制定《代表建議辦理工作督辦方案》。督辦方案是開展好督辦工作的前提，通過制定方案明確督辦任務、督辦時間、督辦方式等，打好建議督辦組合拳，堅持建議督辦工作與人大其他監(jiān)督工作相結(jié)合，形成“對應督、督落實”的工作責任體系。根據(jù)建議所涉內(nèi)容、影響面、辦理的難易程度等，將所有建議科學搭配分成若干組，將人大常委會組成人員對應分成若干督辦小組，機關其他工作人員調(diào)配到不同督辦小組，主任會議組成人員各自帶領一個督辦小組負責某一組建議的督辦工作。各督辦小組要督促承辦部門拿出建議辦理的時間表、任務圖，特別是建議聯(lián)合辦理的情況，督促承辦部門必須制定會辦工作方案，對政府部門聯(lián)辦確有難度的，要督促政府相關負責同志進一步加強對辦理工作的組織、領導、調(diào)度力度，注重在建議的科學分辦、指導辦理、妥善協(xié)調(diào)及狠抓落實上下功夫。建議督辦工作可綜合采取過程監(jiān)督、現(xiàn)場監(jiān)督、明查暗訪等方式，根據(jù)情況需要并報經(jīng)人大主要負責人同意，可臨時聘請相關專家參與指導、可接請?zhí)嶙h代表列席見面座談會。最后，督辦小組對建議辦理結(jié)果要作出初步評價，并就本組督辦工作情況作好匯報準備。另外，因客觀情勢限制而必須分年度才能辦結(jié)的建議，相應督辦小組必須繼續(xù)負責該建議的督辦工作，對承辦部門是否在辦、是否能辦、辦理結(jié)果如何等情況，要持續(xù)進行跟蹤問效直至辦結(jié)，決不能出現(xiàn)龍頭蛇尾現(xiàn)象。 2、視情開展建議辦理工作專題詢問或質(zhì)詢。換句話說，對建議辦理工作必要時要輔之以剛性的監(jiān)督手段。詢問、質(zhì)詢都是《人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》規(guī)定的人大剛性監(jiān)督手段，是賦予人大常委會監(jiān)督工作的保障性規(guī)定。然而這一監(jiān)督“重器”基層人大卻很少使用。按照中央關于“問題導向、詢問應為常態(tài)”的地方人大監(jiān)督工作要求，代表建議辦理督促工作也可以根據(jù)需要，嘗試開展專題詢問或質(zhì)詢：選擇在群眾中有較大影響、辦理進度較慢且辦理質(zhì)量不高的代表建議進行詢問；選擇能辦不辦、敷衍了事的代表建議啟動質(zhì)詢程序?？傊?，對非客觀原因造成久拖不決的，要適時啟用專題詢問、質(zhì)詢等剛性監(jiān)督方式，直至問題解決。值得一提的是，無論是詢問還是質(zhì)詢，都可邀請相關代表參加、也可允許公民旁聽，督辦小組對詢問后的辦理情況要跟蹤監(jiān)督，真正做到有詢問、有答復、有行動、有結(jié)果、有影響。 3、制定并不斷完善《代表建議辦理工作考核表彰辦法》(以下簡稱《辦法》)。一年下來，代表建議辦得怎么樣、效果如何、哪些辦得好、哪些辦事差甚至推拖沒有辦、對建議辦結(jié)后可能會反復出現(xiàn)的問題是否建立了長效機制等情況，很有必要劃個句號，以實現(xiàn)激勵先進、鞭策后進之目的，故制定并不斷完善《代表建議辦理工作考核表彰辦法》實為必須。根據(jù)《辦法》，每年選擇合適時機，必須認真召開人大常委會會議，就代表建議辦理情況進行測評打分：逐件聽取“一府一委兩院”關于重點建議的辦理情況匯報，然后開展?jié)M意度測評，對辦理結(jié)果不滿意的，責成重新辦理并在某時段內(nèi)匯報最后辦理情況；對普通建議的辦理情況，由各辦理單位對本部門的辦理情況進行綜合匯報，并對每個辦理單位(包括協(xié)辦單位)逐一實行測評打分，并將測評結(jié)果納入年度大績效考核和優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境評價的內(nèi)容，確保代表建議辦理工作落到實處、辦出實效。 4、加強建議辦理評價結(jié)果的運用。根據(jù)《代表建議辦理工作考核表彰辦法》，一是要表彰先進通報后進。開展建議辦理工作先進單位、先進個人的評選活動，在人民代表大會會議上對上年度建議辦理工作中涌現(xiàn)出的先進單位、先進個人進行隆重表彰；對辦理不認真、敷衍了事、能辦不辦、只承諾不落實的承辦單位進行通報。二是要加大宣傳造氛圍。要充分運用門戶網(wǎng)站、官方微信公眾號、官方微博、手機短信等新媒體、微媒體，廣泛宣傳建議辦理工作中的先進典型、先進事跡，搭建人大代表、辦理部門、社會公眾的交流平臺，營造“重視建議辦理、支持代表履職”的濃厚社會氛圍。三是將建議辦理的評價結(jié)果實行“三掛鉤”，即將其與人大平時依職權開展的任前調(diào)查、工作評議、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境評價等工作掛鉤。筆者綜合認為，代表建議的質(zhì)量是前提，代表建議的落實是重點，督辦機制是關鍵。只有建立了規(guī)范有效的督辦機制，才能切實增強辦理主體的落實意識，以高度的責任心、扎實的工作作風，積極推動代表建議辦理工作從“答復型”向“落實型”轉(zhuǎn)變、從追求“辦結(jié)率”向“解決率”轉(zhuǎn)變，真正提升代表建議辦理實效，讓人民群眾的呼聲和期盼有著落、有回應。