關(guān)于縣級人大討論決定重大事項決定權(quán)的思考

　　黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》指出：“健全人大討論，決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”，為貫徹落實這一部署要求，中共中央辦公廳于2017年1月30日印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，討論決定重大事項是憲法和法律賦予人大的一項重要職權(quán)，人大依法討論決定重大事項，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告，體現(xiàn)了人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求，是人民管理國家事務(wù)、當家作主的重要途徑。健全人大討論，決定重大事項制度，作為推動人民代表大會制度與時俱進的重大任務(wù)之一，理應(yīng)成為縣級人大及其常委會人大思考的重要課題。

　　一、人大討論、決定的重大事項的內(nèi)涵討論、決定本行政區(qū)內(nèi)的重大事項，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權(quán)。對地方人大及其常委會討論、決定的重大事項如何理解?筆者認為可以從以下三方面去把握：從語義上看：“重大事項”是事情的項目之謂，說明重大事項具有特指性、具體性的特征，那些泛泛而指的抽象意義的事情或問題不屬于重大事項之列。表明人大及其常委會所討論、決定的重大事項不是寬泛的事情、抽象的問題，而應(yīng)該有具體的內(nèi)容和確切的指向。人大討論、決定重大事項要堅持一事一議、一事一決，以保證做出的決議、決定具有很強的針對性和可操作性。從法理上看，人大及其常委會依法決定的重大事項是國家或地方的重大事項，即“國家事務(wù)”，而非其他事項。諸如政黨、社團、企業(yè)等組織的內(nèi)部事務(wù)則不屬于人大及其常委會決定權(quán)的范圍。從標準上看，人大及其常委會討論、決定的重大事項，是相對的、動態(tài)的概念。重大事項和非重大事項之間沒有絕對的和固定不變的界線。重大事項是一個辯證的概念。既可以是全局性的，關(guān)系本行政區(qū)域內(nèi)的全局性、長遠性、根本性的問題，又可以是具體的、可行性強的、從本行政區(qū)域內(nèi)實際情況所需要決定的某一方面的事項。重大事項因時間、地點、區(qū)域、條件的變化而變化，要對它的范圍作出一成不變的界定很難做到、也不現(xiàn)實。但是，重大事項又是“既不能過于明確、又不能不確定的概念，應(yīng)該具有相對的穩(wěn)定性和內(nèi)在的規(guī)律性。需要人大及其常務(wù)委員會作出決定的，必須是本行政區(qū)域內(nèi)法律明確規(guī)定的、具有全局性的、群眾普遍關(guān)心的眾多國家事務(wù)中的重大事項，至于“一府兩院”職責(zé)范圍內(nèi)的常規(guī)工作，不應(yīng)事事過問、事事決定。人大及其常委會行使決定權(quán)，要在重大上做文章，重大事項必須管住管好。根據(jù)縣級人大及其常委會討論、決定重大事項的不同情況，可以將重大事項分為三類：一類是“議而必決”的事項，即法律明確規(guī)定應(yīng)當由人大及其常委會討論、決定的事項。如審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，以及計劃和預(yù)算的部分變更等；一類是“議而可決”事項，即“一府兩院”應(yīng)當向本級人大及其常委會報告，聽取意見和建議，必要時人大及其常委會可以作出決議、決定的事項。如本行政區(qū)域內(nèi)的重大改革舉措和重大建設(shè)項目的重大問題等。一類是需要向人大及其常委會“備案”的事項，即應(yīng)當征求本級人大及其常委會意見后，再按照審批權(quán)限報請批準的事項。如政府工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，應(yīng)及時向本級人大常委會報告并備案。

　　二、縣級人大正確行使重大事項決定權(quán)的重要意義一是有利于將黨的主張上升為國家意志。行使重大事項決定權(quán)，是堅持和發(fā)展人民代表大會制度的必然要求，有利于將黨的主張通過法定程序成為國家意志和人民意志，從而成為全體人民的共同行動。特別是對地方發(fā)展過程中遇到的復(fù)雜問題，經(jīng)過慎重、反復(fù)論證，作出決定，有利于維護執(zhí)政黨的權(quán)威性，增強實踐行動的可行性。二是有利于增強重大決策的科學(xué)性?？h級人大及其常委會充分行使重大事項決定權(quán)，可以避免重大決策的片面性和隨意性，避免決策失誤引發(fā)社會矛盾。比如城市發(fā)展規(guī)劃、重大建設(shè)項目等，經(jīng)由人民代表大會及常委會多層面集體討論，有利于提升決策的全面性、科學(xué)性，促進決定的順利執(zhí)行。三是有利于增強人大監(jiān)督效果。對某一事項，人大可行使決定權(quán)，也可以行使監(jiān)督權(quán)，一般對重大事項的討論和決定在前，監(jiān)督執(zhí)行在后，決定權(quán)的行使對提升人大監(jiān)督權(quán)威，使兩個權(quán)力配合行使起到有效作用。人大代表、人大常委會組成人員充分行使該項職權(quán)，實質(zhì)就是行使公民的政治參與權(quán)、決定權(quán)，有效避免出現(xiàn)“人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)”現(xiàn)象。

　　三、當前我縣人大重大事項決定權(quán)行使中存在的問題 l、思想認識不到位。從縣委、人大，到政府，領(lǐng)導(dǎo)層可能對于人大行使重大事項決定的認識還不到位、不統(tǒng)一。長期以來形成的“黨委決定、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督”的模式，在領(lǐng)導(dǎo)的思維意識和行為習(xí)慣中根深蒂固，忽視了人大的重大事項決定權(quán)。每遇大事多半采用黨委、政府聯(lián)合決策或黨委決定、政府執(zhí)行的習(xí)慣做法，在一定程度上規(guī)避了人大的作為。對人大來說，部分同志也或多或少存在“多一事不如少一事”的思想，怕影響與縣委、政府的關(guān)系，影響了決定權(quán)的行使。 2、范圍界定不清晰。從中央文件、法律規(guī)定到各地的具體作法，對重大事項的范圍界定都不是很清晰，都側(cè)重于質(zhì)的規(guī)定，缺少量的界定。市人大出臺的規(guī)定中第四條第七項，就是實踐中最重要的條款之一，“重大項目的立項、資金安排及使用情況”，也是比較模糊。多少才算“重大”?實踐中很難把握，哪些項目應(yīng)該報告人大，也不好操作。這是反映最大的一個問題：上屆時，縣人大曾有這方面的動議，想出臺一個具體標準，但這個“度”很難把握，所以一直沒有出臺。 3、決策質(zhì)量不夠高。一是批準性決定多、自主性決定少，屬于政府提請批準、履行程序性的占相當比例，每年除了根據(jù)代表議案作出決議外，根據(jù)人民群眾的意愿和社會需要，主動就一些社會熱點、難點問題作出決議、決定的仍然偏少，回應(yīng)社會關(guān)注不夠。二是調(diào)研、審議水平不能適應(yīng)實際需要?？h級人大專業(yè)人才少，而政府提請的事項涉及方方面面，人大有時在調(diào)研、審議時，感覺力不從心，又缺乏專家咨詢、第三方評估等外力，對決策事項的合法性審查、經(jīng)濟效益分析等不夠深入，影響了人大決策質(zhì)量和水平。 4、決議落實不理想。雖然人大作出的決議決定具有法定效力，但現(xiàn)實情況是，除了批準性決議決定外，很多含有工作要求內(nèi)容決議決定的落實情況并不理想。我縣人大對于督辦落實工作是比較重視的，一般都是由分管副主任牽頭，相關(guān)委辦進行督辦。對一些重要問題，都要求政府及相關(guān)單位向人大常委會會議報告落實情況，并進行滿意度測評。比如近幾年的審計指出問題整改、城鄉(xiāng)飲水安全等。但從效果來看，有些問題整改還達不到預(yù)期的目標。

　　四、有效行使縣級人大重大事項決定權(quán)的幾點思考憲法和法律對重大事項的原則性規(guī)定，雖說給縣級人大常委會帶來了具體界定重大事項客體的難題，但同時也給各地預(yù)留了自由發(fā)揮的空間。在制度規(guī)范上現(xiàn)有的法律依據(jù)是不夠的，尤其是在法律規(guī)定不具體、不便于操作的情況下，需要有切實可行的制度保障和程序設(shè)計，因此提高認識，建章立制顯得尤為重要。思考之一：提高對行使重大事項決定權(quán)重要性的認識重大事項決定權(quán)是憲法和法律賦予地方國家權(quán)力機關(guān)的重要職責(zé)。要深化對行使重大事項決定權(quán)重要性的認識，真正從憲法和法律規(guī)定的高度，從地方國家權(quán)力機關(guān)要依法充分發(fā)揮職能作用的高度，來認識行使重大事項決定權(quán)的問題，增強行使重大事項決定權(quán)的責(zé)任感和使命感。走出行使決定權(quán)是向黨委要權(quán)、與政府爭權(quán)的思想認識上的誤區(qū)。在人大常委會決定權(quán)和同級黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的關(guān)系上，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做出重大事項決定的根本政治原則。縣級人大常委會既是民主決策的主體，也是行使重大事項決定權(quán)的主體，應(yīng)積極發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)的主體作用，變被動為主動。在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上，適時將黨委的決策轉(zhuǎn)化為人大的決定。強化與政府的溝通，在重大事項的認定上達成普遍的共識。只有做到既不“越權(quán)”，也不“失職”，憲法和法律賦予縣級人大常委會的職權(quán)才能夠得到有效履行。思考之二：科學(xué)界定重大事項的范圍面對“重大事項”始終處于“既不能不明確”而“又不能過于明確”的兩難境地，我覺得一味地追求實體概念的明確化和具體化已無意義，我們所要界定的僅是行使決定權(quán)的客體而已，并非何謂重大事項這一概念。判斷某一個事項是否構(gòu)成行使重大事項決定權(quán)的客體，可從界定重大事項的范圍入手，一是憲法和法律明確規(guī)定由人大常委會討論決定的事項；二是本行政區(qū)域內(nèi)帶有全局性、長遠性、根本性的重要事項；三是涉及人民群眾根本利益的事項；四是客觀實際確需由人大常委會作出決定的事項。前三項有具體所指，第四項實為“兜底條款”。只有事涉上述范圍，確需由人大常委會作出決定，即“議而必決”的事宜，決議所涉內(nèi)容相關(guān)部門“行而必果”的事項，才屬于行使重大事項決定權(quán)的客體。思考之三：完善行使重大事項決定權(quán)的制度建設(shè)縣級人大常委會雖說沒有立法權(quán)，但可依據(jù)原則制定行使重大事項決定權(quán)的實施辦法和具體工作流程。目前僅是依據(jù)人大常委會議事規(guī)則規(guī)定的程序進行，或是在此基礎(chǔ)之上，再增加一些議案辦理的程序規(guī)定來規(guī)范重大事項決定權(quán)的行使，難以體現(xiàn)重大事項的特點和滿足實際工作的需求，有必要完善縣級人大常委會行使重大事項決定權(quán)的制度建設(shè)。將憲法關(guān)于縣級以上地方人大常委會“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項”的原則規(guī)定具體化，使人大常委會行使決定重大事項的職權(quán)規(guī)范化、制度化、程序化，具有可操作性，改變目前縣級人大常委會行使重大事項決定權(quán)工作上的“無章可循”的境況。思考之四：提高行使重大事項決定權(quán)的能力和水平人大常委會行使決定權(quán)，是落實黨委決策，實現(xiàn)政府依法行政與人民意愿的有機結(jié)合。充分發(fā)揮人大常委會的作用，把人民當家作主的權(quán)力落到實處。人大常委會要解放思想，敢作善為，不斷提高行使重大事項決定權(quán)的能力和水平 1、提高個體素質(zhì)。要著力提高人大常委會組成人員的素質(zhì)，使之與所承擔(dān)的神圣使命相適應(yīng)。加強自身機關(guān)建設(shè)。有針對性地強化常委會組成人員的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，全面掌握黨的路線方針政策，認真學(xué)習(xí)憲法、法律，學(xué)習(xí)經(jīng)濟、科技等知識，鉆研與人大行使職權(quán)有關(guān)的業(yè)務(wù)知識，不斷提高履職能力，嚴格依照法律行使職權(quán)。 2、善于開拓創(chuàng)新。加強對人大常委會依法行使重大事項決定權(quán)的理論研究，積極探索和大膽實踐將行使重大事項決定權(quán)與行使監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)有機結(jié)合，在審議過程中引入專家和市民參與的咨詢會和聽證會制度、使決定權(quán)的行使更加注重實效。 3、提升審議質(zhì)量。在審議過程中開展廣泛深入的討論，允許各種觀點自由闡述。特別是要多聽取反對意見，以確保決定議案能夠得到充分的論證。對存在較大爭議的，開展專題調(diào)研，深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智，使常委會作出的決議、決定更加切合實際。 4、完善監(jiān)督機制。注重發(fā)揮人大常委會有關(guān)重大事項作出的決定、決議在指導(dǎo)實踐、推動工作中的作用。綜合運用剛性手段對決定執(zhí)行和落實情況進行督查，實行跟蹤監(jiān)督、責(zé)任追究制度，確保常委會決定、決議得到貫徹落實。