推進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督工作創(chuàng)新的思路與對(duì)策

　　在我國，人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督是各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要的法定職權(quán)和工作職責(zé)，也是他們代表人民依法管理國家事務(wù)的重要途徑和形式。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人大的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督也進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的新常態(tài)。伴隨著制度的不斷創(chuàng)新，機(jī)制的不斷完善，預(yù)算監(jiān)督在法規(guī)建設(shè)、程序規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制及自身建設(shè)等方面取得了一些新突破。但由于制度性的問題存在，我國地方人大的預(yù)算監(jiān)督在很多方面仍然流于形式，不容樂觀。人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督是人大依照憲法的規(guī)定對(duì)政府財(cái)政收支計(jì)劃的編制、審批、執(zhí)行和決算等預(yù)算管理過程進(jìn)行立法規(guī)范，并據(jù)此對(duì)政府編制的財(cái)政收支預(yù)算計(jì)劃方案及其調(diào)整方案進(jìn)行民主審查批準(zhǔn)，對(duì)政府執(zhí)行預(yù)算計(jì)劃的過程情況和最終結(jié)果的決算的真實(shí)性、合法性和有效性所進(jìn)行的專項(xiàng)檢查和綜合評(píng)價(jià)監(jiān)督。法國著名啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中曾提到“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)利，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”他還說“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”從實(shí)質(zhì)意義上而言，人大財(cái)政監(jiān)督的價(jià)值就是在于通過財(cái)政資金方面去制約與監(jiān)督政府的活動(dòng)，使政府權(quán)力能夠在法治的軌道上運(yùn)行。因此，看好政府的錢袋子，對(duì)財(cái)政預(yù)算全過程的監(jiān)督，這既是人大對(duì)政府負(fù)責(zé)，更體現(xiàn)了對(duì)人民利益的負(fù)責(zé)。

　　一、新形勢(shì)下人大監(jiān)督工作面臨的問題與挑戰(zhàn)預(yù)算監(jiān)督實(shí)施以來，地方人大積極探索，勇于創(chuàng)新，監(jiān)督工作取得了許多重要進(jìn)展。然而，受各種因素的制約，地方人大預(yù)算監(jiān)督依然是人大工作中的薄弱環(huán)節(jié)；又如對(duì)于已經(jīng)審批的預(yù)算報(bào)告缺乏執(zhí)行過程中的有效監(jiān)控以及執(zhí)行結(jié)果的有效評(píng)價(jià)，同時(shí)也缺乏對(duì)監(jiān)督者自身的評(píng)價(jià)和監(jiān)督等，這些問題最終導(dǎo)致了地方人大預(yù)算監(jiān)督的軟化，因此，我們應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到存在的相關(guān)問題，并對(duì)此進(jìn)行改革和完善。(一)預(yù)算監(jiān)督流于形式。人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)貫穿于政府財(cái)政預(yù)算的編制、審批以及執(zhí)行的全過程。預(yù)算草案從過去的幾頁紙的表格，到如今數(shù)達(dá)百頁的預(yù)算報(bào)告，預(yù)算監(jiān)督的不斷發(fā)展對(duì)負(fù)責(zé)審批預(yù)算草案的人大代表的專業(yè)性和技術(shù)性也提出了更高的要求。而地方人大代表都是從不同職業(yè)、不同文化程度中選舉出來的，業(yè)務(wù)素質(zhì)必然有差異。缺少相應(yīng)專業(yè)知識(shí)的支撐，很大程度上難以勝任對(duì)專業(yè)和經(jīng)驗(yàn)都有很高要求的預(yù)算審批工作，尤其是在兩會(huì)這短短幾天時(shí)間里，要把預(yù)算報(bào)告都讀懂，時(shí)間恐怕是不夠的。因此，預(yù)算草案的審議多成了舉手鼓掌、走走過場。而預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督也存在流于表面的問題。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督表面化最明顯的問題就是采用歷年制的預(yù)算年度與人大會(huì)議會(huì)期的時(shí)間差，造成預(yù)算先執(zhí)行，后審批的問題；其次，人大的監(jiān)督手段大多限于專題調(diào)研、審計(jì)整改跟蹤、預(yù)算執(zhí)行情況檢查等，但是歸結(jié)起來，其形式太過簡單，也就是聽聽匯報(bào)、開開座談，缺乏有效的問責(zé)追究機(jī)制。(二)法律責(zé)任不夠明確。在我國的《預(yù)算法》中，預(yù)算違法的責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任主體、責(zé)任形式以及追究法律責(zé)任的程序缺少清晰的界定。對(duì)于行政機(jī)關(guān)違反預(yù)算法的行為，責(zé)任形式也僅僅限于行政責(zé)任，沒有針對(duì)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)賠償和刑事責(zé)任的具體規(guī)定。即使人大及其常委會(huì)查處預(yù)算執(zhí)行中的違法行為，也不能對(duì)責(zé)任主體采取有力的制裁措施，使之承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從而降低了人大權(quán)威，致使預(yù)算監(jiān)督缺乏有力的保障。(三)監(jiān)督主體弱化監(jiān)督效果。地方人大在整個(gè)監(jiān)督過程中，由于缺少專業(yè)人員的介入，弱化了監(jiān)督的效果。目前雖然有預(yù)算工作委員會(huì)，但一些地區(qū)依舊是由財(cái)經(jīng)委原班人馬組成。然而，無論是人大常委會(huì)，還是財(cái)經(jīng)委員會(huì)，其組成人員都難以承擔(dān)預(yù)算這一工作量較大、專業(yè)性較強(qiáng)的工作，這就使得人大在預(yù)算執(zhí)行階段的監(jiān)督力度大打折扣。缺少了專業(yè)人士的參與，地方人大及其常委會(huì)在預(yù)算執(zhí)行階段的監(jiān)督不可避免地流于形式，不可能對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。

　　二、推進(jìn)人大監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展的思考與建議針對(duì)上述暴露出來的問題，有部分原因是我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國民對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)不夠，而更多的則是我國現(xiàn)行預(yù)算監(jiān)督制度本身的問題。這其中最根本的原因是人大的預(yù)算監(jiān)督職權(quán)虛化，沒有發(fā)揮人大應(yīng)有的監(jiān)督效力。因此，保證人大的預(yù)算監(jiān)督實(shí)權(quán)才是解決問題的根本之道。(一)加快構(gòu)建多元化預(yù)算監(jiān)督法律責(zé)任體系，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督實(shí)權(quán)。我國現(xiàn)階段確立的預(yù)算執(zhí)行違法行為的法律責(zé)任追究形式單一且處罰過輕，《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算執(zhí)行違法行為只是規(guī)定了給予行政責(zé)任的追究，而有關(guān)刑事責(zé)任的具體劃分卻只有寥寥幾筆。這種單一的法律責(zé)任制度設(shè)置難以有效制約預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的行政權(quán)力濫用，導(dǎo)致種種預(yù)算違法行為得不到應(yīng)有的處罰。因此，我們應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多元化的法律責(zé)任體系，確立不同違法行為的法律責(zé)任及其構(gòu)成要件，除了規(guī)定行政責(zé)任以外，還可以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，對(duì)于那些嚴(yán)重的違法行為，應(yīng)予以追究刑事責(zé)任。此外，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行中的各種違法所得應(yīng)當(dāng)一律予以沒收，并處以一定額度的罰款，對(duì)于造成經(jīng)濟(jì)損失的還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。(二)加速完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)，切實(shí)落實(shí)人大預(yù)算動(dòng)態(tài)監(jiān)督。在我國的人大預(yù)算監(jiān)督體系中，行使監(jiān)督權(quán)主體為人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)。實(shí)踐中，這些主體在預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使方面都存在一定的缺陷，如在人代會(huì)召開期間，日程緊、議項(xiàng)多、時(shí)間短，并且審查的重點(diǎn)都在政府工作報(bào)告上，對(duì)于預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案的審議時(shí)間更是少之又少，因此眾多監(jiān)督實(shí)體，基本上沒有發(fā)揮其作用，而完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)，完成對(duì)預(yù)算全過程全口徑的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，充分發(fā)揮人大行使監(jiān)督職權(quán)的功效，無疑是對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的最有效保障。 (三)著力發(fā)揮監(jiān)督主體集體職權(quán)，確保預(yù)算監(jiān)督高質(zhì)量運(yùn)行。人大及其常委會(huì)作為監(jiān)督主體，必須要具有相對(duì)的獨(dú)立性，在行權(quán)時(shí)不能受其他因素的影響和制約。同時(shí)，我們應(yīng)加強(qiáng)人大的干部隊(duì)伍建設(shè)，提高人大預(yù)算監(jiān)督能力。吸納具有專業(yè)技術(shù)的人員加入到預(yù)算監(jiān)督的隊(duì)伍中，同時(shí)設(shè)立專家?guī)?，從社?huì)中吸收一批財(cái)政、金融、財(cái)務(wù)、審計(jì)等方面的專業(yè)人士，建立財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的專家?guī)欤黾悠漕A(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的全面性和科學(xué)性。人大預(yù)算監(jiān)督工作具有很強(qiáng)的政治性和法律性，是一項(xiàng)重大的系統(tǒng)工程。本課題從地方人大視角，對(duì)推進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展做了一些分析探討，但要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，需要多方面的協(xié)同合作，如與黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各方面監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，才能更好地發(fā)揮人大自身監(jiān)督的效能。只要我們認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大以來中央關(guān)于推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的一系列決策部署，人大的預(yù)算監(jiān)督工作就會(huì)在過去基礎(chǔ)上不斷實(shí)踐新發(fā)展，取得新成就。