推進(jìn)重大事項(xiàng)討論決定制度實(shí)施的幾點(diǎn)建議

　　地方人大常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行討論決定是憲法和法律確立的一項(xiàng)重要制度。多年來，地方各級(jí)人大常委會(huì)為貫徹執(zhí)行這一制度進(jìn)行了積極探索，取得了一定成績(jī)。然而，由于面臨種種障礙，重大事項(xiàng)討論決定制度的實(shí)施還不夠全面和深入，制度的作用還沒有得到完全發(fā)揮。在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的大勢(shì)下，完善重大事項(xiàng)討論決定制度，使制度實(shí)施進(jìn)入常態(tài)化、機(jī)制化和法制化軌道，應(yīng)當(dāng)成為提升治國(guó)理政水平的一個(gè)重要突破口。

　　一、制度實(shí)施面臨的障礙 1、認(rèn)識(shí)障礙。一方面，地方黨委、人大和政府對(duì)重大事項(xiàng)這一概念的理解不一致，對(duì)于某一具體問題是否屬于重大事項(xiàng)，各方認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，導(dǎo)致某些重大事項(xiàng)討論決定程序無法啟動(dòng)。另一方面，地方黨委、人大和政府對(duì)重大事項(xiàng)討論決定制度實(shí)施的態(tài)度不夠端正。有的地方黨委對(duì)人大及其常委會(huì)的性質(zhì)、地位和作用的重要性認(rèn)識(shí)還不足，對(duì)人大常委會(huì)行使討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)的重視不夠，支持不夠。有的地方政府認(rèn)為黨委決策的事，人大常委會(huì)肯定不會(huì)反對(duì)，走人大程序反而影響了工作效率，提請(qǐng)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)不夠積極。一些地方人大擔(dān)心觸及矛盾，對(duì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)過于謹(jǐn)慎，在一定程度上存在不想為、不敢為、不愿為的心態(tài)。 2、法律障礙。從憲法第一百零四條、地方組織法第八條和第四十四條的規(guī)定來看，關(guān)于重大事項(xiàng)這一概念的規(guī)定過于籠統(tǒng)、寬泛、原則,內(nèi)容上缺乏實(shí)質(zhì)性的規(guī)定,形式上缺乏程序性的規(guī)定，給工作實(shí)踐帶來不少困撓。在具體工作中，究竟哪些問題屬于重大事項(xiàng)?由誰來界定重大事項(xiàng)?怎樣界定重大事項(xiàng)?法律對(duì)這一系列問題并未給出解答方法，學(xué)術(shù)界也沒有形成成熟的、權(quán)威的理論來指導(dǎo)實(shí)踐工作的開展。除了憲法和法律明確規(guī)定的財(cái)政預(yù)決算審查等重大事項(xiàng)討論決定制度得到較好實(shí)施外，憲法和法律未明確的重大事項(xiàng)，普遍缺少由人大及常委會(huì)討論決定的實(shí)際運(yùn)用。 3、機(jī)制障礙。人大常委會(huì)要啟動(dòng)重大事項(xiàng)討論決定程序，一般需要人大專門委員會(huì)、主任會(huì)議、“一府兩院”、代表聯(lián)名提出議案或者報(bào)告。而在工作實(shí)踐中，上述主體要提出議案或報(bào)告，沒有經(jīng)過黨委研究同意，是不太可能的。有些重大事項(xiàng)實(shí)際上是政府?dāng)M定方案報(bào)黨委研究同意后，再提請(qǐng)人大常委會(huì)討論決定?？梢姡卮笫马?xiàng)討論決定程序的啟動(dòng)，原動(dòng)力并不在人大常委會(huì)，而在于黨委、政府。當(dāng)政府對(duì)某一重大事項(xiàng)怠于向人大常委會(huì)提出議案或報(bào)告，且黨委督促政府提議案或報(bào)告不夠到位時(shí)，人大常委會(huì)對(duì)該重大事項(xiàng)進(jìn)行討論決定就無法實(shí)現(xiàn)。 4、能力障礙。一是我們?cè)谛惺怪卮笫马?xiàng)決定權(quán)的規(guī)程上進(jìn)行了一些制度上的探索和嘗試，但相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏實(shí)質(zhì)性的操作規(guī)程和方式地方特別是縣一級(jí)人大及其常委會(huì)履職能力相對(duì)不足，制約了重大事項(xiàng)討論決定制度的實(shí)施。方法，影響了討論、決定重大事項(xiàng)工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在討論決定重大事項(xiàng)過程中，有時(shí)存在著調(diào)查論證不充分、程序把關(guān)不夠嚴(yán)、作出的決議決定針對(duì)性不強(qiáng)等問題。對(duì)一些議案，特別是臨時(shí)提交的議案，缺乏必要的調(diào)查論證，直接提請(qǐng)會(huì)議討論決定，從而導(dǎo)致部分決定事項(xiàng)質(zhì)量不夠理想，所作決定，程序性、號(hào)召性的多，實(shí)質(zhì)性、剛性的少。二是專業(yè)知識(shí)缺乏。對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行討論決定往往需要具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，但現(xiàn)階段縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員和工作人員中的專業(yè)知識(shí)非常有限，即便是科班出身的人，其專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備也無法完全滿足工作需要。

　　二、推進(jìn)制度實(shí)施的建議 1、進(jìn)一步解放思想，提高對(duì)重大事項(xiàng)討論決定制度的認(rèn)識(shí)重大事項(xiàng)討論決定制度不是一般的法律制度，而是關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定，關(guān)系到國(guó)家的前途與命運(yùn)的重要政治制度。完善制度內(nèi)容，推進(jìn)制度實(shí)施是貫徹落實(shí)憲法和法律，實(shí)施依法治國(guó)的必然要求，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)民主政治的必然要求，是改進(jìn)黨的執(zhí)政方式，鞏固黨的執(zhí)政地位的必然要求。首先，地方黨委要從踐行依憲執(zhí)政、提高執(zhí)政能力的高度出發(fā)，正確處理好黨委決策與人大決定之間的關(guān)系，支持人大及其常委會(huì)依法履行職權(quán)，善于把黨對(duì)地方重大事務(wù)的主張，通過人大常委會(huì)的工作，轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。其次，地方政府要充分尊重人大及其常委會(huì)的法律地位，主動(dòng)而不是被動(dòng)、積極而不是消極地向人大及其常委會(huì)報(bào)告重大事項(xiàng)，自覺接受人大監(jiān)督，不斷改進(jìn)工作。要立足于建設(shè)法治政府，建立和完善重大事項(xiàng)向人大及其常委會(huì)報(bào)告制度，及時(shí)主動(dòng)提請(qǐng)人大及其常委會(huì)審議決定重大事項(xiàng)，以保證重大決策的合法性和實(shí)施的連續(xù)性。對(duì)人大及其常委會(huì)作出的決議決定，必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行，及時(shí)報(bào)告落實(shí)情況。最后，地方人大常委會(huì)要進(jìn)一步提高行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的主動(dòng)性，自覺維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心，積極服從和服務(wù)于黨的中心工作，切實(shí)保證黨的路線方針政策和黨委的重大決策部署得到貫徹落實(shí)。要嚴(yán)格重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度，經(jīng)常及時(shí)地向黨委請(qǐng)示匯報(bào)工作，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)和貫徹黨委意圖。要加強(qiáng)與政府的溝通，使各方在重大事項(xiàng)決定上形成共識(shí)、達(dá)成一致。 2、進(jìn)一步完善立法，健全重大事項(xiàng)討論決定制度的運(yùn)行機(jī)制首先，要建立法定的重大事項(xiàng)界定機(jī)制。由于重大事項(xiàng)這一概念具有層級(jí)性、區(qū)域性和階段性，不同的層級(jí)、不同的區(qū)域和不同的時(shí)期，重大事項(xiàng)的內(nèi)涵也不一樣，法律對(duì)重大事項(xiàng)不可能給出一個(gè)統(tǒng)一、僵化的概念，但不表示法律對(duì)此無所作為。實(shí)際上，法律對(duì)有的重大事項(xiàng)已經(jīng)作出了具體規(guī)定，如《預(yù)算法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已經(jīng)分別對(duì)預(yù)決算審查和各類規(guī)劃的制定這些重大事項(xiàng)作出了明確規(guī)定?，F(xiàn)在要解決的問題是對(duì)法律無明確規(guī)定的事項(xiàng)如何確定，如何明確人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的具體界限。對(duì)此，筆者認(rèn)為，法律完全可以先對(duì)重大事項(xiàng)的界定原則和程序作出規(guī)定，盡量縮小概念的不確定性。其次，要完善保障權(quán)力運(yùn)行的憲法設(shè)計(jì)。要改變?nèi)舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)空置化的現(xiàn)象，需要從頂層設(shè)計(jì)入手，完善保障決定權(quán)順暢運(yùn)行的機(jī)制。憲法是國(guó)家的根本大法，是頂層設(shè)計(jì)的依據(jù)。地方組織法是憲法性法律，是落實(shí)憲法關(guān)于重大事項(xiàng)討論決定制度的重要載體。地方組織法應(yīng)當(dāng)明確黨委對(duì)政府提出重大事項(xiàng)議案和報(bào)告的督促責(zé)任和相關(guān)法律后果，推動(dòng)黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制不斷完善。在這樣的規(guī)定下，黨委對(duì)政府提請(qǐng)研究的某一重大事項(xiàng)進(jìn)行決策后，如果政府沒有向人大常委會(huì)提出議案或報(bào)告，黨委也沒有督促到位，則黨委和政府構(gòu)成違法、違憲。在法律后果和社會(huì)輿論的壓力下，黨委、政府對(duì)實(shí)施重大事項(xiàng)討論決定制度的原動(dòng)力大大增強(qiáng)，黨委依憲執(zhí)政的意識(shí)和水平也會(huì)大大增強(qiáng)。

　　最后，要規(guī)范重大事項(xiàng)討論決定制度的運(yùn)行程序。向人大常委會(huì)提出議案和報(bào)告的主體應(yīng)當(dāng)是哪些?提出程序是什么?議案和報(bào)告應(yīng)當(dāng)具備哪些形式和內(nèi)容?人大常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)按什么程序進(jìn)行審議?審議完成后應(yīng)當(dāng)作出什么樣的結(jié)論?重大事項(xiàng)決議決定應(yīng)當(dāng)按什么程序辦理?這些問題是重大事項(xiàng)討論決定制度涉及的基本程序問題，應(yīng)當(dāng)像立法程序、訴訟程序一樣由法律作出統(tǒng)一的規(guī)定，而不是由各地分別作出五花八門的規(guī)定。 3、進(jìn)一步提高素質(zhì)，增強(qiáng)重大事項(xiàng)討論決定的履職能力人大常委會(huì)組成人員擔(dān)負(fù)起討論決定重大事項(xiàng)的神圣使命，只有提高組成人員素質(zhì)和能力，才能確保常委會(huì)正確行使好重大事項(xiàng)討論決定權(quán)。一是把好提名關(guān)口。人大工作經(jīng)常涉及經(jīng)濟(jì)、法律、農(nóng)業(yè)、財(cái)經(jīng)等專業(yè)領(lǐng)域，做好這些領(lǐng)域的重大事項(xiàng)討論決定工作，需要具備一定專業(yè)素養(yǎng)的常委會(huì)組成人員。把代表中具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)背景、熟悉本地情況、綜合素質(zhì)較高的人提名為常委會(huì)組成人員候選人，為其當(dāng)選創(chuàng)造有利條件，無疑是增強(qiáng)常委會(huì)審議決定能力的重要途徑之一。二是加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。“打鐵還要自身硬”，人大常委會(huì)組成人員要努力成為專家，才能更好地履行職務(wù)。要堅(jiān)持組織培訓(xùn)與搞好自學(xué)并重，有針對(duì)性地引導(dǎo)常委會(huì)組成人員學(xué)習(xí)好黨的方針政策、法律法規(guī)和專業(yè)知識(shí)，使他們的政策法律水平和審議能力與時(shí)俱進(jìn)。三要加強(qiáng)調(diào)查研究。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，調(diào)查是學(xué)習(xí)，而且是更重要的學(xué)習(xí)，要充分利用法律所賦予常委會(huì)組成人員的調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)，開展經(jīng)常性的調(diào)查研究，在實(shí)踐中提高發(fā)現(xiàn)問題、思考問題和解決問題的能力。四是健全工作機(jī)構(gòu)。人大常委會(huì)工作的覆蓋面比政府工作的覆蓋面還廣，只有適當(dāng)增加人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的編制，充實(shí)工作力量，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，盡力確保各項(xiàng)工作實(shí)現(xiàn)專人專責(zé)和專業(yè)對(duì)口，才能把一項(xiàng)工作或一個(gè)問題研究透徹，從而實(shí)現(xiàn)重大事項(xiàng)的科學(xué)決定。