津市人大：規(guī)范性文件備案審查工作存在的問題及對策

　　規(guī)范性文件備案審查，是憲法賦予地方各級人大常委會的監(jiān)督職權(quán)，也是監(jiān)督法規(guī)定的地方各級人大常委會的經(jīng)常性監(jiān)督方式。把規(guī)范性文件備案審查作為地方人大常委會依法行使監(jiān)督職權(quán)的經(jīng)常性監(jiān)督方式之一，這是新形式下完善人大監(jiān)督制度，加強人大監(jiān)督力度，增強人大監(jiān)督實效的一項重要舉措。然而，從近兩年的工作實踐來看，規(guī)范性文件備案審查這一重要的監(jiān)督形式，在實際操作中還存在一些問題，從而使人大常委會對規(guī)范性文件的監(jiān)督作用不能很好地發(fā)揮。本人結(jié)合工作實際對規(guī)范性文件如何進行備案審查作一些思考。

　　一、當(dāng)前規(guī)范性文件備案審查工作中存在的主要問題

　　1、宣傳力度不大。一是對各級行政部門的宣傳力度不大，導(dǎo)致認識上存在誤區(qū)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部認為對規(guī)范性文件備案審查妨礙了政府工作效能，特別是怕對一些重點工作有所干擾，主觀上不情愿審查；還有的領(lǐng)導(dǎo)由于不了解規(guī)范性文件備案審查工作，故意規(guī)避人大對規(guī)范性文件的備案審查，有的甚至有件不報。二是對工作人員的宣傳力度不大，導(dǎo)致報備不規(guī)范。政府機構(gòu)改革后，政府工作部門的人員異動較大，很多從事規(guī)范性文件備案審查的工作人員對什么是規(guī)范性文件、怎么樣履行報備手續(xù)都不是很清楚，導(dǎo)致報備不規(guī)范，有的不按要求送電子文本，有的沒有起草說明，有的找不出制定的法律依據(jù)等。三是對社會公眾的宣傳力度不大，導(dǎo)致群眾對規(guī)范性文件的知曉率不高，致使被動審查難以開展。

　　2、公眾的參與度不高。各級政府由于擔(dān)心社會公眾普遍知曉人大規(guī)范性文件備案審查制度后，會積極利用這一渠道反映利益訴求，導(dǎo)致審查建議大量涌入，故而沒有對規(guī)范性文件進行大張旗鼓的宣傳，公眾幾乎不知道規(guī)范性文件備案審查是怎么一回事。規(guī)范性文件備案審查工作開展十多年來，縣級人大常委會極少啟動被動審查程序，有的甚至沒有收到一份被動審查的請求。

　　3、程序規(guī)定不明確，操作性不強。一是規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)不明確。《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》除規(guī)定對規(guī)范性文件的越權(quán)和違法行為予以審查、撤銷外，還規(guī)定“有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的”。對是否符合法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，在審查中比較好把握。但是否“具有不適當(dāng)情形”，法律、法規(guī)一般沒有明確、不夠細化，政府認為是人大常委會在規(guī)范性文件審查中的自由裁量權(quán)，人大常委會在審查監(jiān)督時，很難把握好標(biāo)準(zhǔn)。二是規(guī)范性文件被人大常委會責(zé)令修改、撤銷、廢止后的溯及力規(guī)定不明確，導(dǎo)致群眾的合法權(quán)益難以維護。有關(guān)機關(guān)制定的規(guī)范性文件一旦被人大常委會責(zé)令修改、撤銷、廢止后，是自始無法律效力，還是自修改、撤銷、廢止之日起喪失法律效力?操作上不好把握。比如人大常委會撤銷的規(guī)范性文件如果自始無法律效力，即撤銷決定有溯及力，又會導(dǎo)致以往按該規(guī)范性文件實施的行政行為不合法，如果自撤銷之日起喪失法律效力，則又會導(dǎo)致撤銷之日前后同類行政行為的處理結(jié)果不相同，損害法律的公平。

　　4、審查監(jiān)督力度不大。各級人大常委會對規(guī)范性文件備案審查的要求是有件必備、有備必審、有錯必糾，從現(xiàn)有的監(jiān)督力度來看，很難實現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯必糾。一是被動審查難以啟動。從實踐來看，由于對規(guī)范性文件備案審查的宣傳力度不夠，加之許多作為案件當(dāng)事人的公民限于認識能力，往往難以發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議相抵觸等不適當(dāng)?shù)那樾危瑢浒笇彶槌绦蛞膊灰欢私?，難以提出審查建議。另外由于政府是強勢部門，有的公民、法人或其他組織不敢提出審查要求，因而導(dǎo)致啟動被動審查運用的極少。另外，在實踐中，人大常委會即使發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件的實施已經(jīng)造成了事實上的危害，但如果沒有公民、法人或者其他組織提出審查請求，加之修改、廢止或撤銷規(guī)范性文件可能影響政府形象并增加行政成本，政府出面協(xié)調(diào)，從穩(wěn)定等方面綜合考慮，人大常委會也是睜只眼、閉只眼，從某種程度上來講，人大常委會接受報備就應(yīng)擔(dān)負起監(jiān)督的責(zé)任，發(fā)現(xiàn)問題不監(jiān)督，就是人大常委會履行監(jiān)督職責(zé)不到位。比如對于黨政聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，政府基本上沒有進行報備，即使報備了，受政治體制的影響，人大常委會也沒有進行主動審查。二是監(jiān)督檢查力度不大。一方面各級人大常委會對各單位的規(guī)范性文件報備情況沒有進行經(jīng)常性地檢查，報備情況不了解。另一方面各地未將規(guī)范性文件備案審查工作納入對政府及其部門的年度考核。同時，對不及時報送或者拒不執(zhí)行人大常委會有關(guān)審議決定的，也沒有實行嚴(yán)格的責(zé)任追究。由于檢查督促不到位、考核問責(zé)不到位，從而導(dǎo)致了規(guī)范性文件有件不報、超期報備或者有錯不糾現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　二、加大規(guī)范性文件備案審查力度的對策

　　1、加大宣傳力度，擴大社會影響。各級政府、人大常委會要充分運用各種宣傳手段和方式，大張旗鼓地宣傳規(guī)范性文件備案審查的承辦工作機構(gòu)、工作程序、監(jiān)督作用，增加規(guī)范性文件備案審查工作的透明度和社會認同度。要通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等傳媒，宣傳人大開展規(guī)范性文件備案審查的工作情況和典型案例，經(jīng)常性地利用電視字幕宣傳、橫幅標(biāo)語宣傳、廣場文化宣傳等各種宣傳形式，擴大宣傳范圍，讓全社會支持人大及其常委會履行監(jiān)督職能，營造規(guī)范性文件備案審查的工作氛圍。

　　2、加大培訓(xùn)力度，提高工作認識。要將規(guī)范性文件備案審查工作列入各單位學(xué)習(xí)內(nèi)容，列入干部培訓(xùn)計劃，通過開展專題輔導(dǎo)講座、組織討論等形式，加大對各級干部的培訓(xùn)力度，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部對規(guī)范性文件備案審查工作的認識，加深工作人員對規(guī)范性文件備案審查工作的理解，提高報備工作水平和質(zhì)量，推動規(guī)范性文件備案審查工作的深入開展。

　　3、完善程序規(guī)定，增強工作的操作性。一是加快對具體范圍的界定。由于規(guī)范性文件的概念比較抽象，操作中不好把握，如對于物價批復(fù)問題，人大常委會認為是規(guī)范性文件應(yīng)該報送人大常委會備案，而政府和物價部門認為不是規(guī)范性文件不應(yīng)該報送備案，由于沒有一個具體的范圍框框，雙方各執(zhí)一詞。因此，筆者認為，人大常委會或政府要對制發(fā)規(guī)范性文件的主體進行一次梳理，將有權(quán)制發(fā)規(guī)范性文件的主體明確到具體的部門或單位，并逐一公布。同時，將涉及公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、獲取行政許可權(quán)等權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容用目錄式加以規(guī)范，凡制發(fā)的文件涉及目錄內(nèi)容的，納入備案審查范圍，不屬于以上內(nèi)容的不予備案。二是要明確規(guī)范性文件被人大常委會責(zé)令修改、撤銷、廢止后的溯及力問題。對規(guī)范性文件被人大常委會責(zé)令修改、撤銷、廢止后的溯及力問題要依法做出明確的規(guī)定，使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益切實得到維護。

　　4、加大監(jiān)督力度，增強審查的主動性。一是要有重點地實施主動審查。要實現(xiàn)“有備必審”，各級人大常委會必須有重點地開展主動審查，對涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題的，如征地、拆遷等問題；涉及限制或剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的，如是否剝奪老百姓的法律救濟的渠道；涉及行政許可、行政強制、行政收費、或者行政處罰的，如是否超越法定權(quán)限等方面的規(guī)范性文件都要進行主動審查。二是要適時介入事前審查。所謂事前監(jiān)督，是指在規(guī)范性文件制定過程中對規(guī)范性文件進行前置性審查；所謂事后監(jiān)督是指規(guī)范性文件發(fā)布實施后對規(guī)范性文件合法性等不適當(dāng)情形進行審查。當(dāng)前，人大常委會對規(guī)范性文件進行備案審查，主要以事后監(jiān)督為主，幾乎很少啟用事前監(jiān)督程序。人大常委會開展規(guī)范性文件備案審查的目的，不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，而是要通過監(jiān)督來達到促進行政機關(guān)依法行政，維護廣大人民群眾合法權(quán)益的目的。如果人大常委會按現(xiàn)有操作一律實行事后審查，一旦審查發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有違法等不適當(dāng)情形，責(zé)令行政機關(guān)對規(guī)范性文件進行修改或撤銷，即使修改或撤銷了，有違法內(nèi)容的“紅頭文件”也已經(jīng)在被糾正之前就已造成了無法彌補的損失，不僅對行政管理相對人造成了侵害，而且對政府機關(guān)的依法行政也產(chǎn)生了不良影響。如果在文件發(fā)布之前將報備資料交人大常委會審查，提前過濾掉違法內(nèi)容，就能更好地維護行政管理相對人的合法權(quán)益，提高政府部門的辦事效率。事實證明，人大常委會直接介入進行前置性審查，對于從源頭上把住依法行政的關(guān)口，切實維護群眾合法權(quán)益，可以起到很好的監(jiān)督效果。三是要加大監(jiān)督檢查力度，切實解決規(guī)范性文件有件不備和報備不及時、不規(guī)范問題。人大常委會要結(jié)合執(zhí)法檢查、聽取審議專項工作報告、視察、調(diào)研等活動，對各單位規(guī)范性文件報備情況進行檢查，督促各單位及時報備。對存在問題的規(guī)范性文件要進行跟蹤監(jiān)督，及時了解掌握整改落實情況。對人大常委會提出的意見而制定機關(guān)不予修改或者廢止的，常委會規(guī)范性文件備案審查機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向主任會議提出予以撤銷的建議，由主任會議決定是否向常委會會議提出撤銷該規(guī)范性文件的議案。經(jīng)常委會會議審查，作出撤銷或不予撤銷的決定。要加大考核問責(zé)力度，要將規(guī)范性文件備案審查工作納入對政府及其部門年度推進依法行政、推行行政執(zhí)法責(zé)任制的考核目標(biāo)，與年度實績考核同時部署、同時檢查、同時考核、同時通報，切實達到通過考核促進工作的目的。對不及時報送或者拒不執(zhí)行人大常委會有關(guān)審議決定的，要按照監(jiān)督法賦予的詢問、質(zhì)詢、撤職等監(jiān)督職權(quán)，實行嚴(yán)格的責(zé)任追究，這樣，才能真正確保規(guī)范性文件備案審查的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，使規(guī)范性文件備案審查的監(jiān)督作用得以發(fā)揮，從而使規(guī)范性文件備案審查工作真正落到實處。