津市人大：論對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查與權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查之區(qū)別

　　規(guī)范性文件有廣義、狹義之分，本文所指規(guī)范性文件是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章，在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的涉及行政相對(duì)人權(quán)利與義務(wù)的具有規(guī)范性內(nèi)容，在一定范圍內(nèi)具有普遍約束力，可反復(fù)適用的各類文件，也就是通常所說(shuō)的狹義的規(guī)范性文件。對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查是指由司法機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件所進(jìn)行的合法性審查，主要是指人民法院在審理具體案件的過(guò)程中對(duì)規(guī)范性文件是否合法所作的審查。權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是指各級(jí)人民政府在規(guī)范性文件發(fā)布后的一定時(shí)期內(nèi)將規(guī)范性文件報(bào)送同級(jí)人大常委會(huì)備案，由人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件是否具有法律規(guī)定的“不適當(dāng)”情形進(jìn)行審查的一種制度。筆者認(rèn)為，無(wú)論是對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查還是權(quán)力機(jī)關(guān)的備案審查，其最終目的都是為了監(jiān)督政府工作，促進(jìn)政府依法行政，保證法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，維護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益，但二者卻有明顯的不同之處。下面，筆者僅從法律依據(jù)、審查程序的啟動(dòng)、審查標(biāo)準(zhǔn)以及審查結(jié)果的運(yùn)用等四個(gè)方面，談?wù)劧叩膮^(qū)別之所在。

　　一、法律依據(jù)不同?！缎姓V訟法》第十三規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟。第五十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。第六十四條規(guī)定，因此，從法律層面來(lái)講，人民法院可以在裁判理由中對(duì)其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述。那么是否合法，有效并合理、適當(dāng)，就必須進(jìn)行審查，只有經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)模撘?guī)范性文件才能被適用。因此，法院有權(quán)附帶審查規(guī)范性文件的合法性。相對(duì)于司法審查來(lái)說(shuō)，權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查的法律依據(jù)則非常充分，我國(guó)憲法、地方組織法都明確規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。特別是2007年1月1日實(shí)施的《監(jiān)督法》專門(mén)設(shè)置了規(guī)范性文件的備案審查一章，授權(quán)縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)地方人民政府頒布的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，它標(biāo)志著地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度的正式確立，為地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查提供了直接的法律依據(jù)。此外，目前，全國(guó)各省區(qū)市基本上也依據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，制定了地方性法規(guī)，對(duì)規(guī)范性文件的受理、審查、撤銷(xiāo)作出了具體規(guī)定，使權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的法律理論基礎(chǔ)進(jìn)一步完善。人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。

　　二、審查程序不同。一是審查程序的啟動(dòng)不同。行政訴訟法第十三條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟，也就是說(shuō)，人民法院對(duì)于其他規(guī)范性文件，不能主動(dòng)進(jìn)行審查，只能是附帶性審查。即使是附帶性審查，也只能在審理具體案件的過(guò)程中進(jìn)行，不能單獨(dú)就某一規(guī)范性文件啟動(dòng)司法審查程序。而且公民、法人或其他組織也不能單獨(dú)就規(guī)范性文件不合法提起行政訴訟，請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查。而對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)的備案審查來(lái)說(shuō)，不僅權(quán)力主體各級(jí)人大常委會(huì)可以實(shí)施主動(dòng)審查，而且如果有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民個(gè)人認(rèn)為規(guī)范性與法律法規(guī)相抵觸，侵害其合法權(quán)益的，都可以向地方各級(jí)人民代表大會(huì)提出審查要求，依據(jù)該審查要求，各級(jí)人民代表大會(huì)可以啟動(dòng)審查程序，實(shí)施被動(dòng)審查。二是審查方式不同。就司法審查而言，主要是對(duì)規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)內(nèi)容的審查。而權(quán)力機(jī)關(guān)的備案審查，即要進(jìn)行形式審查，審查報(bào)送備案的規(guī)范性文件資料是否齊備；還要按照監(jiān)督法規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。三是審查的具體流程不同。由于人民法院不能直接對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，因此，不具有受理登記、分送初審、出具審查意見(jiàn)書(shū)等流程。而權(quán)力機(jī)關(guān)的備案審查，則由各省、自治區(qū)人民代表大會(huì)制定了備案審查條例，規(guī)定了受理登記、分送初審、出具審查意見(jiàn)書(shū)、規(guī)范性文件的修改和廢止以及撤銷(xiāo)程序，各備案審查機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按程序規(guī)范操作。

　　三、審查結(jié)果的運(yùn)用不同。對(duì)于司法審查來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件的合法性直接影響該具體行政行為的合法性，因此法院對(duì)規(guī)范性文件經(jīng)審查認(rèn)為合法的，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為只要符合其規(guī)定，則也是合法的，人民法院就應(yīng)認(rèn)定被訴具體行政行為合法應(yīng)承認(rèn)其效力；如果經(jīng)審查規(guī)范性文件違法，則法院不能將其作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，且法院在作出裁判時(shí)要在裁判理由中予以闡明。同時(shí)，作出生效裁判的人民法院可以向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出司法建議，情況緊急的，也可以建議制定機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件，但不能直接撤銷(xiāo)或廢止該規(guī)范性文件。而對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)的備案審查來(lái)說(shuō)，經(jīng)審查，如果規(guī)范性文件不具備監(jiān)督法第三十條規(guī)定的情形，則按備案處理；如果存在《監(jiān)督法》第三十條規(guī)定的情形之一，人大常委會(huì)就會(huì)作出責(zé)令制定機(jī)關(guān)自行修改、廢止的審查意見(jiàn)，制定機(jī)關(guān)不予自行修改、廢止的，可以由主任會(huì)議提請(qǐng)常委會(huì)撤銷(xiāo)該規(guī)范性文件。且規(guī)范性文件被修改、廢止或者撤銷(xiāo)的，其效力范圍不僅對(duì)某個(gè)特定的人適用，而且對(duì)所有不特定對(duì)象均具有普遍約束力。