加強(qiáng)縣級人大規(guī)范性文件備案審查工作 須解決七大突出問題

　　開展規(guī)范性文件備案審查，是加強(qiáng)法律監(jiān)督、維護(hù)法制統(tǒng)一的重要舉措，是促進(jìn)依法行政、保障人民群眾合法權(quán)益的重要途徑。但是，基層人大的現(xiàn)狀，與規(guī)范性文件備案審查工作的需要還相去甚遠(yuǎn)，亟待引起重視并能得到切實(shí)解決。

　　一、規(guī)范性文件備案審查工作中存在的主要問題 1、政府發(fā)文數(shù)量過多。2008年3月1日，《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》正式施行。自此，L縣開始啟動規(guī)范性文件備案審查工作。這十一年零八個月以來，縣人民政府及其辦公室共向縣人大常委會內(nèi)司工委、縣人大法制委報送文件478份。這也就是說，縣人民政府及其辦公室平均每個月發(fā)文3.4份，不到10天就發(fā)文1份，確實(shí)給人一種發(fā)文過多過濫之感。 2、鎮(zhèn)街報備意識不強(qiáng)。綜合這些年來的報備情況來看，縣人民政府及其辦公室制定和發(fā)布的規(guī)范性文件，一般只存在遲報的問題，不存在漏報的問題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會形成的決議決定，基本上處于不催不報、催了也遲報的狀態(tài)。我們作了一個統(tǒng)計，2008年3月1日以來，僅有8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣人大常委會內(nèi)司工委、縣人大法制委報送過決議、決定，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)有沒有就本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項作出過決議、決定，不清楚。而且，這8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣人大常委會內(nèi)司工委、縣人大法制委報送決議、決定，都是在2013年12月縣人大常委會辦公室下發(fā)通知后，才報送備案。2008年3月至2013年11月五年零八個月時間里，L縣沒有1份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會決議、決定報送備案。 3、法律人才嚴(yán)重不足。規(guī)范性文件備案審查工作，主要靠縣人大法制委的主任委員和副主任委員來完成。但，不論是機(jī)構(gòu)改革之前還是機(jī)構(gòu)改革之后，縣人大法制委均只有1人是法律專業(yè)科班出身。與原法制辦、縣司法局的法律專業(yè)人才相比，不能同日而語。原法制辦共有7名工作人員，人人都是法律專業(yè)科班出身，其中，有3人還通過了國家司法考試。 4、違法情形不時出現(xiàn)。去年，縣人大法制委進(jìn)行過一次統(tǒng)計，自開展規(guī)范性文件備案審查工作以來，共發(fā)現(xiàn)17份規(guī)范性文件和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會決議、決定與法律法規(guī)相抵觸，今年，縣人大法制委又新發(fā)現(xiàn)2份規(guī)范性文件與法律法規(guī)相抵觸。這19份規(guī)范性文件和決議、決定中，有14份屬于縣人民政府及其辦公室報送的規(guī)范性文件，有5份屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會形成的決議、決定。如2013年5月30日，縣人民政府印發(fā)的《關(guān)于鼓勵使用消費(fèi)本地產(chǎn)品的意見》，該文件與《反不正當(dāng)競爭法》(1993年版)第二章第七條，與《反壟斷法》第三十二條、三十七條，與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第九條直接相抵觸，屬濫用行政權(quán)力干預(yù)競爭，干涉公民、法人和其他社會組織的自由選擇權(quán)。又如去年7月27日縣人民政府印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整與建設(shè)的意見》，其制發(fā)程序都違背了《湖南省行政程序規(guī)定》第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十九條、第四十條之規(guī)定，屬程序違法。 5、橫向聯(lián)系不夠緊密。2015年5月1日，新的《行政訴訟法》正式實(shí)施。自此以后，原告在提起行政訴訟時可以要求法院一并對規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。據(jù)了解，這幾年，隨著行政訴訟案件立案數(shù)量不斷攀升，原告要求人民法院對規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的情況也時有發(fā)生。如去年，四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分養(yǎng)殖戶分別對鎮(zhèn)人民政府、縣人民政府提起行政訴訟時，就都提出了對規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的要求。人民法院在對規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的過程中，有沒有發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有違法的情形，由于與人民法院之間沒有建立溝通銜接機(jī)制，無從知曉。特別是今年5月1日全省推行一審行政訴訟案件相對集中管轄改革以后，掌握這方面的情況變得更加困難。 6、糾正違法十分不易。原因就在于，縣人大法制委開展的規(guī)范性文件備案審查屬于后置審查，等到縣人大法制委發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件或決議、決定違法時，其早已生效，所以，面對責(zé)令修改或廢止的要求，制定機(jī)關(guān)都認(rèn)為，是對其公信力的一種極大損害。

　　因此，一般都會以“等文件清理時再行修改、再行廢止”為由而推脫，這樣，就造成違法的規(guī)范性文件或決議、決定一直存在，而得不到及時糾正。 7、鎮(zhèn)街文件無人審查。從行政規(guī)范性文件的定義來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制發(fā)的公文也屬行政規(guī)范性文件之列。按理，它們也應(yīng)報上級人民政府和同級人民代表大會備案審查。但是，縣司法局有不有那么多的人力、精力去審查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席有不有審查的業(yè)務(wù)能力，都要打很大一個問號。但從近兩年的實(shí)際情況來看，既有對規(guī)范性文件提出附帶審查要求的，也有因執(zhí)行規(guī)范性文件而身陷囹吾的，所以，到了必須考慮對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的時候了。二、幾點(diǎn)建議 1、嚴(yán)控發(fā)文數(shù)量。建議凡法律法規(guī)、規(guī)章和上級文件已經(jīng)作出明確規(guī)定的，現(xiàn)行文件已經(jīng)部署并且仍然適用的，不要重復(fù)發(fā)文；對內(nèi)容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的一律不發(fā)，嚴(yán)禁照抄照搬照轉(zhuǎn)上級文件、以文件“落實(shí)”文件。確需制定行政規(guī)范性文件的，要講求實(shí)效，注重針對性、可操作性，并嚴(yán)格文字把關(guān)，確保政策措施表述嚴(yán)謹(jǐn)、文字精練、準(zhǔn)確無誤。 2、嚴(yán)格考核評比。要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會決議、決定報送備案、修改廢止情況納入人大工作考評范疇和法治建設(shè)考評范疇。對不報、不按期報送備案的，對違法的決議、決定不修改、不廢止的，要視情況分別扣分，甚至取消其人大工作、法治建設(shè)工作評先評優(yōu)資格。 3、注重人才培育。要做好選調(diào)工作。通過公務(wù)員招考、系統(tǒng)內(nèi)調(diào)入等手段，選優(yōu)配強(qiáng)法律委工作隊伍。要善于借用“外腦”。通過選舉法律界代表、聘請法律顧問、設(shè)立“法律專家?guī)?rdquo;等手段，進(jìn)一步加強(qiáng)法制委人才儲備。要支持能力提升。盡量保障法制委工作人員有充足時間，加強(qiáng)法律知識學(xué)習(xí)。對通過國家法律職業(yè)資格考試的，要大膽?yīng)剟?，大力推薦，促使其盡快成長成才。 4、注重前置審查。我們經(jīng)常講，防重于搶，實(shí)質(zhì)上，這句話不僅適用于防汛搶險，同樣適用于規(guī)范性文件備案審查。要大幅減少甚至完全杜絕規(guī)范性文件或決議、決定中出現(xiàn)違法情況，很重要也很關(guān)鍵的一條就是，在制發(fā)規(guī)范性文件或形成決議、決定之前，特別是在制發(fā)涉及面廣、與人民群眾的切身利益密切相關(guān)的規(guī)范性文件或決議、決定之前，各級人民政府及其主要負(fù)責(zé)人一定要充分聽取法制機(jī)構(gòu)和法律顧問的意見，哪怕這些意見不合我們的心意，甚至逆耳刺耳。要建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，我們的各級領(lǐng)導(dǎo)絕對不能搞以權(quán)壓法、以言代法的行為。只有在這樣一個相對寬松、民主的環(huán)境下，我們的法制機(jī)構(gòu)和法律顧問才能真正發(fā)揮審核把關(guān)作用，才能真正做好前置審查，把好第一關(guān)。另一方面，我們的法制機(jī)構(gòu)和法律顧問也要有獨(dú)立人格，要敢于較真、頂真，要真正做到不畏權(quán)、只奉法。 5、加強(qiáng)溝通協(xié)作。要與一審行政訴訟案件集中管轄地人大法制委、人民法院建立健全跨行政區(qū)域溝通協(xié)作機(jī)制。一旦一審行政訴訟案件集中管轄法院在附帶審查規(guī)范性文件的過程中，發(fā)現(xiàn)我縣制發(fā)的規(guī)范性文件有違法的情形，要及時向縣司法局發(fā)出司法建議書，并通過一審行政訴訟案件集中管轄地人大法制委轉(zhuǎn)告縣人大法制委。我縣作出審查意見后，也應(yīng)及時向一審行政訴訟案件集中管轄地人大法制委、人民法院反饋。 6、提升思想認(rèn)識。各級黨委特別是政府主要負(fù)責(zé)人一定要增強(qiáng)對規(guī)范性文件備案審查工作重要性的認(rèn)識，要切實(shí)認(rèn)識到，及時糾正違法，不但不會讓政府形象減分，反而會為政府形象加分，會在人民群眾心中牢固樹立政府有錯就改、有錯必糾的形象，樹立政府嚴(yán)格依法履職、嚴(yán)格依法行政的形象，樹立政府尊重人大、尊重人民的形象。

　　還要認(rèn)識到，越早糾正違法，就越掌握主動；越遲糾正違法，就越處于被動。只有達(dá)到這個認(rèn)識高度，及時糾正違法才有可能。