對地方人大開展工作評議的思考

　　在近些年地方人大監(jiān)督工作實(shí)踐中，工作評議是運(yùn)用得比較普遍的一種監(jiān)督形式，也是地方人大從實(shí)踐中總結(jié)探索出來的一種監(jiān)督形式。這種監(jiān)督形式對于樹立人大監(jiān)督權(quán)威，增強(qiáng)“一府兩院”及其工作人員的法律意識，提高工作水平起到了積極作用。但在實(shí)際工作中，工作評議也存在一些問題，需要認(rèn)真審視和思考。

　　一、法律地位有困境。在地方人大和政府組織法、監(jiān)督法、代表法等法律中，都沒有“評議”這個(gè)術(shù)語和說法。作為地方人大常委會行使監(jiān)督權(quán)最主要的依據(jù)--監(jiān)督法，其中規(guī)定有7種監(jiān)督方式，但是并沒有明確規(guī)定工作評議這種監(jiān)督方式。一些人在討論工作評議的法律屬性時(shí)，很多時(shí)候都引用監(jiān)督法第二條規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行使監(jiān)督職權(quán)。”第四條規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)。”第五條規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府、人民法院、人民檢察院的工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法。”這些規(guī)定只是人大常委會監(jiān)督的原則依據(jù)，并不意味著可以引出工作評議這種監(jiān)督形式。針對工作評議這種形式，監(jiān)督法的起草人之一，全國人大常委會法工委副主任李飛2007年在監(jiān)督法輔導(dǎo)講座中指出，“聽取和審議‘一府兩院’專項(xiàng)工作報(bào)告也就是工作評議”。并且強(qiáng)調(diào)，“開展工作評議有利于更好地體現(xiàn)人大常委會監(jiān)督的特點(diǎn)和優(yōu)勢，可以把對工作的監(jiān)督和對人的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來”。時(shí)任全國人大法律委員會主任委員喬曉陽也指出，“盡管監(jiān)督法中沒有出現(xiàn)‘工作評議’字樣，但體現(xiàn)了工作評議的實(shí)質(zhì)精神，兼顧了一般聽取和審議工作報(bào)告和工作評議兩方面的特點(diǎn)”。筆者認(rèn)為，這些口頭解釋雖然有利于人們對工作評議的理解，但畢竟不是法律條文，人大履行職權(quán)必須依法進(jìn)行，“依法履職”是最重要的原則，人大監(jiān)督的形式也必須要有法律依據(jù)，但目前的困境是，工作評議沒有明確的法律依據(jù)。這就產(chǎn)生了這一奇怪的現(xiàn)象，最應(yīng)該講究依法辦事的人大，卻一直在開展一項(xiàng)沒有法律依據(jù)的監(jiān)督活動(dòng)，而且在一定程度上還得到了人們的普遍認(rèn)可。

　　二、評議程序不規(guī)范。正是由于沒有法律的明確規(guī)定，各地在開展工作評議時(shí)，形式和方法多種多樣，顯得極不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范，影響了工作評議的嚴(yán)肅性。據(jù)筆者了解的情況，各地開展工作評議大致有以下幾種方式：從評議的主體來看，有的是人大常委會，有的是人大代表。以人大常委會作為評議主體的，就是將人大常委會組成人員分成幾組，開展評議調(diào)查，最終由常委會組成人員投票測評。以人大代表為主體的，就是在全體人大代表中抽調(diào)一部分代表組成評議調(diào)查組開展評議，最終由這些代表進(jìn)行投票測評。采用這種方式的，一般常委會組成人員都以普通代表身份參加。比如筆者所在的地方，就是以代表為主體開展評議。每年選擇50名人大代表，其中包括20多名常委會組成人員，20多名普通人大代表，混編分成5個(gè)小組，各對1個(gè)單位進(jìn)行評議調(diào)查，并由這些代表進(jìn)行投票測評。以代表為主體開展評議的，有的地方又延伸出多種方式，主要是在最后投票測評環(huán)節(jié)，有的地方只有參與評議調(diào)查的人大代表才進(jìn)行投票測評，有的地方則采用參與評議調(diào)查的代表投票、未參與評議調(diào)查的其他代表也投票，兩者結(jié)果按一定比例綜合統(tǒng)計(jì)作為最終評議結(jié)果，筆者所在地方就是采用這種辦法。前些年都是只有50名參與評議調(diào)查的代表投票測評，近幾年，為了擴(kuò)大參與面，提高投票測評的公正性，增加了其他代表投票環(huán)節(jié)。先分鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織未參與評議調(diào)查的人大代表進(jìn)行投票，再召開評議大會，由參與評議調(diào)查的代表投票，兩者結(jié)果按40%、60%的比例綜合統(tǒng)計(jì)作為最終評議結(jié)果。從評議的客體看，又可以分為兩類：一類是評議政府部門及法院、檢察院等具體的單位。就單位而言，有的只評議人大選舉或任命主要負(fù)責(zé)人的單位，有的則比較寬泛，不僅包含由人大選舉任命的政府工作部門，還包含了政府直屬單位、上級垂直管理單位。一類是評議單項(xiàng)工作。比如評議城鄉(xiāng)規(guī)劃工作、教育工作、衛(wèi)生工作、國土管理工作等。這兩種分類，既有聯(lián)系，又有區(qū)別。評議單位的，當(dāng)然離不開工作，但又包含了單位內(nèi)部管理、勤政廉政等有集體概念的內(nèi)容。有的地方在評議單位時(shí)，還要對其進(jìn)行部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。評議工作的，則基本上不涉及單位內(nèi)部管理，但卻又涉及其他單位，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，當(dāng)然不只是規(guī)劃局一家單位的事，還涉及國土、住建等多個(gè)部門，評議對象更加廣泛。由于分類繁多，所以各地采用的組合方式也比較復(fù)雜。有的是常委會評議部門，有的是評議單項(xiàng)工作；有的是組織人大代表評議部門，有的是評議單項(xiàng)工作。產(chǎn)生這些區(qū)別的原因，就是因?yàn)闆]有法律的明確規(guī)定，導(dǎo)致各地的認(rèn)識不一，省、市人大也沒有一個(gè)明確的指導(dǎo)意見。 三、評議效果待提升。在各地的實(shí)踐中，由于受到觀念、能力、方法等多方面因素的影響，工作評議往往很難達(dá)到預(yù)期的效果，“雷聲大、雨點(diǎn)小”的現(xiàn)象還比較普遍。其原因是多方面的，一是評議對象的確定不精準(zhǔn)。評議對象一般偏多，有在地方為了能夠在一屆之內(nèi)把所有的工作部門評議一遍，每年要評議5-10個(gè)部門，導(dǎo)致力量和精力分散。二是評議調(diào)查不認(rèn)真不深入，發(fā)現(xiàn)問題少，挖掘原因不到位。三是有不愿得罪人、不敢得罪人的思想。都是熟人，拉不下面子，在評議時(shí)講成績多，提問題少，投票時(shí)也沒有堅(jiān)持客觀公正，打人情分。四是測評辦法不科學(xué)。測評時(shí)簡單以滿意、基本滿意、不滿意作區(qū)別，難以真正反映實(shí)際情況。五是有重評議、輕整改的傾向。有的地方在評議調(diào)查時(shí)轟轟烈烈，評議意見卻一交了之，對評議意見指出問題的整改落實(shí)跟蹤督辦不到位，導(dǎo)致一些問題“濤聲依舊”，影響了評議的效果。

　　要解決以上這些問題，確保工作評議真正發(fā)揮好作用，需要在以下方面努力：　 (一)明確法律地位。適時(shí)修改完善法律是科學(xué)立法的應(yīng)有之義。監(jiān)督法實(shí)施已經(jīng)十多年，需要將各地在實(shí)踐中已經(jīng)成熟的作法吸收進(jìn)去，賦予“工作評議”一個(gè)名正言順的合法身份。地方各級人大常委會，特別是省級人大常委會要在法律的框架內(nèi)，制定和修改相關(guān)地方性法規(guī)，明確地方人大對“一府兩院”開展工作評議的制度和辦法，進(jìn)一步明確工作評議的主體、對象、原則、內(nèi)容、程序、步驟和要求，使工作評議既于法有據(jù)，又規(guī)范有序。 (二)精準(zhǔn)選定對象。要克服面面俱到，搞平衡的作法，每年要有針對性地選擇評議對象，不管是評議部門，還是評議專項(xiàng)工作。每屆之內(nèi)，可以重復(fù)評議，做到精準(zhǔn)發(fā)力。在確定評議對象時(shí)，要廣泛征求社會各界和人民群眾的意見，結(jié)合上級重大決策部署和當(dāng)?shù)刂行墓ぷ魅蝿?wù)，按照“少而精”的原則提出擬評議對象，報(bào)告黨委同意后，經(jīng)人大常委會表決通過。 (三)提升評議水平。在工作評議過程中，要切實(shí)抓好評議人員安排、評議調(diào)查、會議評議、投票測評和整改落實(shí)等幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和階段的工作。人大開展工作評議涉及面廣、工作量大，法律性、政策性都很強(qiáng)。因此，在前期準(zhǔn)備階段，以人大代表為主體開展評議的，安排哪些代表參加評議就十分重要。參加評議的人大代表既要有政策水平、業(yè)務(wù)能力，又要能夠保證參加評議的時(shí)間和精力。要廣泛深入開展評議調(diào)查。要充分運(yùn)用走訪座談、明查暗訪、查看現(xiàn)場等方式，深入基層、深入群眾、深入實(shí)際，全面了解掌握有關(guān)情況，盡可能多地收集群眾的意見建議。要認(rèn)真組織會議評議。會議評議是整個(gè)工作評議過程的核心，前期調(diào)查的成果都要通過會議評議體現(xiàn)出來?？梢詤⒄諏ｎ}詢問的形式，讓被評議對象就有關(guān)情況作現(xiàn)場解答，增強(qiáng)工作評議的效果。 (四)改進(jìn)測評辦法。經(jīng)過前期調(diào)查和會議評議，對所有工作評議的參與者來講，最關(guān)心的應(yīng)該就是評議投票測評的結(jié)果了。因此，如何科學(xué)地設(shè)計(jì)一套能夠真實(shí)、全面反映評議結(jié)果的投票測評辦法，就是一個(gè)值得重視和思考的問題。是按總體測評，還是分項(xiàng)分類測評?是按滿意、不滿意分等次，還是按百分制打分?對制度的設(shè)計(jì)者都是一個(gè)考驗(yàn)。 (五)嚴(yán)格問題整改。推動(dòng)問題的整改落實(shí)是工作評議的最終目的。無論是常委會評議，還是人大代表評議，最終都應(yīng)由常委會綜合形成一個(gè)書面的評議整改意見，交被評議對象限期整改落實(shí)。跟蹤督辦評議意見的整改落實(shí)，應(yīng)有制度保障，形成長效機(jī)制，做到緊盯不放?？膳c聽取專項(xiàng)工作報(bào)告的監(jiān)督形式相結(jié)合，由常委會聽取被評議對象的整改落實(shí)情況報(bào)告，必要時(shí)由常委會作出相關(guān)決議決定，或依法運(yùn)用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等剛性方式，推動(dòng)問題整改落實(shí)。