湖南人大微信“從州財政局的跟蹤情況看，此次向公眾公開的11個州直部門的重大專項資金總體運行良好，預(yù)算執(zhí)行、項目資金和業(yè)務(wù)管理以及績效目標(biāo)執(zhí)行基本達(dá)到了預(yù)期效果。” 2018年10月29日，湘西州人大常委會主任彭武長在聽取和審議關(guān)于對2018年度州本級部分單位政府預(yù)算專項資金績效目標(biāo)跟蹤運行情況的報告時，要求政府部門要充分運用專項資金績效評價結(jié)果，切實把績效評價結(jié)果合理運用于2019年部門預(yù)算編制中，州人大財經(jīng)委進一步加強對重點支出與重大投資項目執(zhí)行情況的監(jiān)督。
這不僅僅是改革開放四十年湘西州人大預(yù)算監(jiān)督歷程中濃墨重彩的注腳，更是改革開放四十年湘西州人大預(yù)算監(jiān)督從形式到內(nèi)容的巨大跨越。從七屆人大常委會開始聽取預(yù)算執(zhí)行情況報告的起步探索，到十屆人大常委會預(yù)算工作委員會應(yīng)運而生，再到人大代表們緊盯政府的“錢袋子”的不斷探究和追問，湘西州人大預(yù)算監(jiān)督走過了一條具有“欠發(fā)達(dá)地區(qū)樣本”之路。
法律保障：逐步完善的預(yù)算監(jiān)督制度安排
1979年11月至1981年5月，我州、縣市人大常委會相繼設(shè)立。這標(biāo)志著我州地方人大監(jiān)督的制度安排在地方政權(quán)建設(shè)中開始起步。但當(dāng)時的工作重點主要在法制體系的建立，此時的預(yù)算監(jiān)督工作尚處于“待開發(fā)”狀態(tài)。隨著黨和國家工作中心的轉(zhuǎn)移，改革開放不斷推進，財政逐步放權(quán)，州人大常委會開始聽取預(yù)算報告。為了適應(yīng)工作的需要，經(jīng)湘西州六屆人大常委會第15次會議討論決定，辦事機構(gòu)正式增設(shè)財政經(jīng)濟工作委員會。此后，財政經(jīng)濟工作委員會召開第一次全州人大財經(jīng)工作座談會，討論研究人大預(yù)算監(jiān)督工作任務(wù)和措施。自此，我州人大預(yù)算監(jiān)督工作從簡單的“被動議政”階段，走入“主動問政”階段。1989年湘西州八屆人大二次會議通過決定，設(shè)立財政經(jīng)濟專門委員會。從工作委員會到專門委員會，代表著預(yù)算監(jiān)督工作更加專業(yè)具體，并大膽探索助力改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的實踐之路，人大預(yù)算監(jiān)督開啟新征程。
從湘西州第六屆人大二次會議代表們提出“要加快民族地區(qū)的建設(shè)，要大量引進資金”開始，到湘西州第八屆人大一次會議代表們提出“要根據(jù)民族區(qū)域自治法和自治條例的規(guī)定，大膽采取一些特殊政策引進資金”，代表們始終建議少數(shù)民族地區(qū)預(yù)算監(jiān)督與民族自治等優(yōu)惠政策相結(jié)合。1990年湘西州八屆人大常委會通過了《關(guān)于監(jiān)督財政預(yù)算實施的暫行辦法》，這在一定程度上為人大及其常委會的預(yù)算監(jiān)督提供了制度保障。2001年州人大常委會向省人大常委會提出民族自治地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策要詳盡寫入《湖南省實施<中華人民共和國民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》予以采納，此后省財政廳提高了我州轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)。隨之《湘西自治州貫徹落實(湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理條例)辦法》頒布，值得注意的是，這一辦法的實施代表著湘西州預(yù)算監(jiān)督的制度安排有了鮮明的“民族特征”和“自治實效”。
1994年全國人大出臺《預(yù)算法》無疑為改進和加強預(yù)算監(jiān)督打開了突破口，人大為民理財終于有了說“法”。湘西州第十三屆人大常委會通過了《湘西土家族苗族自治州人民代表常務(wù)委員會關(guān)于州本級全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的決定》。在國家和我省財政預(yù)算體制改革的不斷推進的形勢下，隨著2007年《監(jiān)督法》、2015年新修訂《預(yù)算法》正式實施，人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容更加細(xì)化，程序要求更加細(xì)致，違法處置更加嚴(yán)厲。至此，人大預(yù)算監(jiān)督的法律基礎(chǔ)更加牢固，湘西州人大預(yù)算監(jiān)督底氣十足。
監(jiān)督利器：創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)換監(jiān)督側(cè)重點
1994年后，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要，人大預(yù)算監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、程序和方式開始全面規(guī)范，確認(rèn)分稅制財政體制，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算和監(jiān)督等預(yù)算制度基本框架開始穩(wěn)固，并逐步走向法制化軌道。
湘西州是少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財政自身造血功能差，收入主要依靠上級的轉(zhuǎn)移支付。縱觀前三十年的財政預(yù)算專項報告審議意見“積極研究國家各項改革和中央、省對我州民族貧困地區(qū)的各項優(yōu)惠政策，提高我州轉(zhuǎn)移支付力度”和“堅持培植財源與強化征管并重，增強地方財政實力，確保完成稅收任務(wù)”被反復(fù)提出。由此可見，在初期，預(yù)算監(jiān)督的側(cè)重點主要是收入預(yù)算。
在新《預(yù)算法》出臺前，預(yù)算監(jiān)督主要是常規(guī)性面上的監(jiān)督，表現(xiàn)在對預(yù)算編制的關(guān)注。“我當(dāng)了11年委員，參加審查了11次財政預(yù)算方案，這是我看得最清楚的一次，也是最透明的一次”。2004年州人大常委會第11次會議上，連任三屆州人大常委會委員的張子偉在審議州本級財政專項資金零基(細(xì)化)預(yù)算方案時如此說道。這也間接說明，湘西州人大預(yù)算監(jiān)督走過了一條讓代表“霧里看花，越看越花”到“細(xì)化規(guī)范，越來越清”的過程。由此可見，推行零基預(yù)算，是湘西州財政預(yù)算編制的重大改革。
2013-2018年，全國赤字規(guī)模適度擴大，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)勢在必行，對全面清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，大力盤活財政存量資金，加大資金統(tǒng)籌使用力度，提高資金使用效益提出了更高要求。收入和支出是組成預(yù)算的兩大板塊，過去預(yù)算監(jiān)督對支出預(yù)算和政策關(guān)注不夠。多年來，未支出的預(yù)算資金積累成為結(jié)余資金，已成歷史頑疾。一方面收入主要靠上級轉(zhuǎn)移支付過著“緊日子”，另一方面年度結(jié)余資金成為部門越過預(yù)算監(jiān)督的預(yù)算外資金，躺在賬上沒有發(fā)揮資金使用效益，影響欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)和改革攻堅。針對這一問題，新《預(yù)算法》提供了“尚方寶劍”。州第十四屆人大常委會履職以來，把部門結(jié)余資金的管理作為貫徹落實新《預(yù)算法》的關(guān)鍵，幾年來共收繳278個部門共計1.2億元結(jié)余資金，全部重新編入財政預(yù)算，實現(xiàn)資金“二次利用”。2019年審計部門著重審計了預(yù)算執(zhí)行中支出績效和安排，是否體現(xiàn)政策導(dǎo)向。如因執(zhí)勤補貼、加班費、未休年假補貼等津補貼缺乏明確政策，導(dǎo)致發(fā)放依據(jù)不充分等，都要求整改到位。
新時代新形勢下要求監(jiān)督側(cè)重點的轉(zhuǎn)換必須以創(chuàng)造性、科學(xué)性為原則。“公用經(jīng)費”定額標(biāo)準(zhǔn)過低，嚴(yán)重影響預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督。“打蛇打七寸”。2016年6月，湘西州人大常委會對州直部分單位和縣市預(yù)決算情況尤其是“公用經(jīng)費”定額情況進行調(diào)研，2017年9月組織《預(yù)算法》執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)“公用經(jīng)費”安排不足，人均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)較低 。2018年州政府整改落實后“公用經(jīng)費”州本級從2014年的3500/年、2015年4500/年、2016年12000/年、2017年15000/年，逐年逐步提高并在2018年提至23000/年。預(yù)算編制從源頭上進一步科學(xué)，為預(yù)算執(zhí)行的逐漸規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。
強化地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理監(jiān)督也是近年來中央預(yù)算監(jiān)督政策導(dǎo)向的側(cè)重點，必須加強地方政府債務(wù)管理，堅決打好防范重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)。2015年起，湘西州人大切實加強地方債務(wù)監(jiān)督，嚴(yán)格禁止地方政府違規(guī)舉借債務(wù)，抓緊規(guī)范地方債券發(fā)行工作。2017年和2019年，州人大常委會分別開展了對市州、縣級人大常委會為舉借債務(wù)作出具有財政擔(dān)保性質(zhì)承諾的情況以及地方政府債券資金使用情況和加強政府債務(wù)審查監(jiān)督的專題調(diào)研，督促政府規(guī)范舉債融資行為，防止變相舉債、違規(guī)擔(dān)保，有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。
從最初的摸著石頭過河到不斷轉(zhuǎn)換的監(jiān)督側(cè)重點，增強實效毋庸置疑成為了監(jiān)督工作的中心環(huán)節(jié)。但同時也表明人大監(jiān)督并不是一蹴而就的，特別是那些需要逐步改革落實到位事關(guān)經(jīng)濟社會長遠(yuǎn)發(fā)展的問題，需要持續(xù)的堅強有力的跟蹤監(jiān)督和審議意見落實，才能實現(xiàn)監(jiān)督實效。
監(jiān)督實效：追求更加落到實處的人大審議意見
近年來，湘西人大常委會在對預(yù)算報告的審議中，代表們的呼聲被充分采納，人民的知情權(quán)被充分尊重，讓越來越多的被監(jiān)督對象感受到從未有過的約束力和震懾力。七屆人大二次會議代表們首次提出“把1984年已經(jīng)征收的農(nóng)業(yè)稅全部核免到戶，退給農(nóng)民，不得作為預(yù)算外收入和用于農(nóng)村其他方面”。十屆人大期間，州人大常委會針對預(yù)算執(zhí)行過程中群眾反映的熱點、下崗職工生活費不到位、養(yǎng)老金拖欠等問題進行調(diào)查研究，強化后續(xù)跟蹤監(jiān)督到位。經(jīng)州人大常委會審議決議，逐年增加財政支付力度，向上爭取資金，適時解決了下崗職工的切身利益和民生需求。
人大審議意見的落實常常“頗費周折”，剛性監(jiān)督的加持提高了監(jiān)督的“含金量”。2018年，為了進一步落實好各級人大代表、貧困群眾高度關(guān)注的有關(guān)“精準(zhǔn)扶貧中易地扶貧搬遷工作中資金管理、農(nóng)戶自籌資金等預(yù)算資金實施情況議題”。州人大常委會組織人大代表，專題就易地扶貧搬遷工作組織開展代表視察活動。州人大常委會在審議時決定針對有些部門對人大審議意見“落實不到位”、“擱置”等現(xiàn)象開展專題詢問。相關(guān)部門一把手直面代表們提出“為何整改不到位”、“何時整改到位”、“用何種方法整改”等，一一做出“有效回答”，確保絕大多數(shù)交辦問題整改盡快清零，少數(shù)政策性問題整改取得階段性成效。
僅有對預(yù)算的審查顯然不足達(dá)到監(jiān)督的目的，還必須有審計監(jiān)督有力、高效、持續(xù)的跟進。十屆湘西人大期間對財政預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督，開始聽取審計機關(guān)相應(yīng)的審計報告。涉及預(yù)算單位或項目資金違規(guī)違紀(jì)問題，均提出了整改意見，要求期限答復(fù)整改結(jié)果。2018年州人大常委會在聽取和審議2017年審計工作報告時發(fā)現(xiàn)有些部門個人所得稅未及時足額征收到位。州人大常委會機關(guān)第一時間“主動整改”，將當(dāng)年未申報繳納的個人所得稅扣繳到位。由此可見過來“人大審議意見走過場的傳統(tǒng)被完全顛覆”。通過相關(guān)部門落實整改，補繳入庫1100多萬元。十八屆三中全會，十九屆三中全會進一步強調(diào)加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。在2019年審計專項工作報告中 “2012年來，州國有資本經(jīng)營管理公司代表州人民政府參股的投資收益未全額納入國有資本經(jīng)營預(yù)算”，這也是第一次按照州人大常委會的要求對國有資本經(jīng)營預(yù)算進行審計。
2017年起，州人大財經(jīng)委就要求審計部門提交的報告必須是“未經(jīng)刪減”的初始報告。2019年底，州人大常委會將會對財政預(yù)算執(zhí)行中屢次整改不到位、整改有困難的部門啟動詢問和質(zhì)詢，督促被審計單位按期將審計發(fā)現(xiàn)問題整改到位，確保審計結(jié)果運用和人大審議意見的統(tǒng)一性、有效性、震懾性。
助力攻堅：探索預(yù)算監(jiān)督服務(wù)脫貧攻堅的民族樣本
由于歷史、自然條件等多種因素制約，上世紀(jì)八十年代，湘西州尚有156萬、占農(nóng)業(yè)總?cè)丝?4%的群眾仍食不果腹，艱難度日。湘西州人大常委會成立伊始，就把治窮脫貧作為工作重點，其中財政預(yù)算的監(jiān)督發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，讓每一分錢花在刀刃上，不斷提高財政資金使用效率是題中之義，重中之重。
2013年11月3日，習(xí)近平總書記親臨湘西州十八洞村視察首次提出“精準(zhǔn)扶貧”重要論述后。2013年配合省人大常委會開展《湖南省農(nóng)村公路條例(草案)》立法調(diào)研，著重了解政府投入與自籌資金的比例，農(nóng)村公路建設(shè)資金的籌措、使用、管理及監(jiān)督等環(huán)節(jié)如何規(guī)范。2016年，為了充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，帶動社會資本參與我州扶貧項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，州十三屆人大常委會第三十次會議對設(shè)置湘西武陵山扶貧產(chǎn)業(yè)基金作出了決定。2018年，開展易地扶貧搬遷工程實施情況集中視察活動，并就視察發(fā)現(xiàn)的問題對州人民政府及有關(guān)部門進行專題詢問。根據(jù)州人大常委會的要求，2019年湘西州地方政府債券資金安排凸顯對脫貧攻堅的資金支持力度，在專項債券中安排1億元用于脫貧攻堅。
“‘行百里者半九十’，把路修到了家門口，全州脫貧攻堅自然村實現(xiàn)通水泥(瀝青)路，這是實實在在地打通了群眾脫貧致富‘最后一公里’，政府的錢花的值”。省十三屆人大代表劉萬云感慨的說。2019年7月州人大常委會組織省、州人大代表就全州自然村通水泥(瀝青)路工作開展集中視察。通過視察，加大對專項資金跟蹤檢查力度，深化項目資金績效評價，及時給州政府反饋意見并交辦。8月，州財政局根據(jù)州本級2019年新增地方政府債券資金分配方案，安排了1850萬元用于自然村通水泥(瀝青)路，這不僅破解了建設(shè)資金壓力，還將錢用在了刀刃上，發(fā)揮了資金使用效益。
與此同時，從2014年開始，審計部門每年對全州扶貧情況、扶貧協(xié)作及省內(nèi)對口援助情況進行了專項審計，著重關(guān)注扶貧資金管理使用、項目建設(shè)資金發(fā)揮效益、農(nóng)村專業(yè)合作社幫扶貧困戶利益聯(lián)結(jié)等問題，實行問題清單集中分類交辦整改跟蹤督查，為錢、權(quán)、事的有機統(tǒng)一“保駕護航” 。
監(jiān)督趨勢：著眼于建立法治透明公開的地方財政
黨的十八大以來，中央持續(xù)推進減稅降費政策，著力減輕實體經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，比如營改增、小微企業(yè)稅收優(yōu)惠、清理各種收費等，這對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政收入帶來了不少挑戰(zhàn)，對人大預(yù)算監(jiān)督提出更高要求。2013年州人大常委會組織全州財稅工作調(diào)研提出 “州政府要實事求是確定主要經(jīng)濟指標(biāo)和財稅目標(biāo)，不能過度收稅，過度入庫”。值得關(guān)注的是，2016年起，州人大常委會的審議意見中要求稅收部門不斷樹立法治意識，稅收不再是任務(wù)而是預(yù)期，支出的規(guī)模不代表預(yù)算合不合理，相反支出的安排是否體現(xiàn)政策導(dǎo)向成為了預(yù)算審查的重點。預(yù)算審查的這一轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格意義上是代表人大預(yù)算監(jiān)督由“走流程重程序”向“實質(zhì)性”審查的轉(zhuǎn)變，帶動了預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量的提高，可以說依法治國在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域有了具體化。
支出績效不高是我州預(yù)算長期存在的一大問題，在現(xiàn)階段，政府預(yù)算缺乏透明度的前提下，引導(dǎo)并發(fā)揮社會的預(yù)算監(jiān)督力量十分必要。2018年州人大常委會推動專項資金公開試點，2019年州人大常委會加大工作力度，突破阻力，實現(xiàn)了政府重大專項資金從試點到全部公開的跨越。同年5月，湘西州本級17個州直部門24個共計2.83億元的全州重點項目、重大工程和重要工作專項資金全部面向社會公開。
這種對財政預(yù)算的監(jiān)督由過去偏重于形式上履行法定程序向注重多層次、全方位的實質(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變, 更加注重實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，適應(yīng)推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化要求。越發(fā)彰顯出公開性是近年來湘西預(yù)算監(jiān)督的一大“亮點”。2018年來湘西州人大常委會加快推進預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，計劃逐步實現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督信息化和網(wǎng)絡(luò)化。不難發(fā)現(xiàn)，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的建立，是我州公共預(yù)算“跨越式的提高”，徹底將之前被動“給什么看什么”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;想看都能看”的主動獲取財政信息的監(jiān)督方式。
改革開放40年來，州人大常委會認(rèn)真落實全面深化改革的要求，現(xiàn)代預(yù)算制度主體框架基本確立，在推進預(yù)算公開、加強地方政府債務(wù)管理、構(gòu)建全過程績效預(yù)算管理體系等方面，一系列重大改革舉措密集推出、落地實施。實踐證明，目前我州已初步形成評估機制、目標(biāo)管理、過程監(jiān)控、結(jié)果應(yīng)用“四步走”的全過程預(yù)算績效管理鏈條，一系列的改革可以說依法治國在預(yù)算管理領(lǐng)域有了具體化，人大預(yù)算監(jiān)督正式邁入新時代。
當(dāng)人們沿著40年歷史的邏輯前進，回眸人大預(yù)算監(jiān)督的40年風(fēng)雨歷程，站在新的歷史起點，湘西州人大信心滿滿。我們一定在以往經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，按照習(xí)近平總書記“創(chuàng)造性的做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟社會發(fā)展和改革攻堅任務(wù)”的重要指示，創(chuàng)造性的探索新時代地方人大預(yù)算監(jiān)督，進一步推動人大預(yù)算監(jiān)督工作理論和實踐創(chuàng)新?？邕^去，前面一定是一片天。
來源：湘西州人大辦
作者：李平
編輯：redcloud