關(guān)于地方人大開展評議監(jiān)督的實踐與思考

　　●監(jiān)督是人大工作永恒的主題，監(jiān)督權(quán)是地方人大及其常委會法定的使用最多、行使最充分的一項職權(quán)。

　　●評議是在專項工作審議基礎(chǔ)上延伸出的一種有效監(jiān)督形式，通過評議來監(jiān)督“一府兩院”的工作，更直觀直接，效果更好。

　　●評議監(jiān)督需要探索創(chuàng)新，更需要法律支撐和規(guī)范運行。

　　監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予各級人大的一項重要職權(quán)，地方人大設(shè)立常委會40年來，各級人大及其常委會在探索監(jiān)督方式、發(fā)揮監(jiān)督作用、增強監(jiān)督實效上進行了大量探索實踐。開展評議活動，是地方人大在實踐中探索總結(jié)出來的一種監(jiān)督形式。津市市于上世紀(jì)八十年代中期設(shè)立人大常委會，30多年來，我們在人大監(jiān)督工作上不斷摸索創(chuàng)新，特別是在評議監(jiān)督上探索了述職評議、代表評議、選民評議、工作評議等形式，極大地豐富了人大監(jiān)督途徑。本文通過自己在人大工作多年的經(jīng)歷，梳理總結(jié)我們開展評議監(jiān)督的實踐和成效，分析問題，以期有助于進一步加強和改進人大評議工作，提高監(jiān)督工作實效。

　　一、風(fēng)生水起的述職評議

　　述職評議起源于上世紀(jì)八十年代，1984年，重慶市南岸區(qū)人大常委會在全國率先開展了對任命干部的述職評議，引起了人民日報等中央媒體的關(guān)注，隨后人大的評議之風(fēng)在全國各地蔓延開來，并得到了全國人大的肯定和支持。在這種大背景下，我市人大常委會于1995年開始嘗試述職評議，到2006年監(jiān)督法出臺之后停止開展述職評議工作，前后經(jīng)歷十多年。在述職評議的過程中，我們不斷摸索完善，形成了鮮明的特色，產(chǎn)生了巨大的反響，樹立了人大監(jiān)督工作的權(quán)威，可以說述職評議在我市開展得風(fēng)生水起。

　　首先在評議范圍上一步步拓展。起初，我們的評議對象只是局限于人大常委會任命的政府工作部門負(fù)責(zé)人，隨著工作的推進，我們把評議范圍逐步延伸到“一府兩院”的頭頭們，法院院長、檢察院檢察長、政府副市長都列入了述職評議對象。2004年，我們以人大常委會會議票決的方式將兩名政府副市長、檢察院檢察長確定為當(dāng)年述職評議對象。

　　其次在工作程序上一步步完善。到2004年，我們制定了述職評議辦法，形成了一套完整的述職評議工作體系：第一是對評議對象的產(chǎn)生全部實行票決；第二，將述職人員名單提前在全市公開媒體進行公示；第三，對評議對象展開經(jīng)濟責(zé)任審計；第四，在評議會上，組織人大代表向述職對象就有關(guān)問題進行當(dāng)面詢問，當(dāng)場答復(fù)；第五，現(xiàn)場進行無記名投票測評，當(dāng)場公布測評結(jié)果；第六，評議結(jié)束后，當(dāng)面向評議對象交辦整改通知書，對評議意見限期整改，等等。

　　再次在處置手段一步步硬化。起初對評議的結(jié)果運用只是通過媒體公開，加強督查整改，到后期逐漸形成了比較規(guī)范的幾條硬措施：一是對政績突出、嚴(yán)格執(zhí)法、人大意識強的評議對象向市委提出建議提撥重用；二是在人大常委會表決中得稱職票雖然過半，但是票較低的，向市委提出調(diào)離建議；三是對不稱職票超過半數(shù)的，規(guī)定三條處置手段；①評議對象提出辭職；②本人不愿提出辭職的，提請任免機關(guān)提出免職案；③提請機關(guān)沒有提出免職案，由人大常委會啟動罷免程序，提出撤職案或代表大會提出罷免案。在十幾年的述職評議工作中，有局長“帽子”被評掉的，也有因為評議滿意度不高被調(diào)整崗位的，最有影響的是有一位檢察院檢察長因為得票不高，被調(diào)整到政府任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

　　應(yīng)該說，述職評議工作的開展，對促進干部依法行政、公正司法產(chǎn)生了積極的、正面的作用，為人大對選舉任命的干部開展任后監(jiān)督提供了一條很好的路徑。但是由于種種原因，特別是述職評議中如何處理好與黨管干部的關(guān)系，各方認(rèn)識沒有完全統(tǒng)一，產(chǎn)生了分歧。黨委組織部門認(rèn)為人大述職評議干擾了組織選人用人，就像人大開展個案監(jiān)督干擾了司法獨立一樣，加之在十六大以后推進政治體制改革等因素，因此，2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過的《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，明確規(guī)定了人大常委會實施依法監(jiān)督的7種形式，即聽取和審議專項工作報告、審查和批準(zhǔn)決算、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定，沒有把述職評議作為人大常委會監(jiān)督的基本方式予以明確，很多地方人大常委會的述職評議工作戛然而止。

　　思考：述職評議是人大及其常委會對自己選舉任命的干部的一種任后監(jiān)督，它將監(jiān)督人和監(jiān)督事、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督結(jié)合起來,在一定程度上增強了監(jiān)督的效果，理應(yīng)得到推廣和發(fā)展。但是,由于缺乏明確的法律支撐以及體制性矛盾等原因,述職評議也不得不停下繼續(xù)前進的腳步，要讓述職評議繼續(xù)發(fā)展下去,就必須對其所面臨的問題作出理論回答,并上升到制度性、法制化的層面加以解決。

　　二、鏗鏘有力的代表評議

　　以前，工商、稅務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、金融等“線管”部門，由于體制上的優(yōu)勢，基本上游離于人大的監(jiān)督之外，成了人大監(jiān)督的盲區(qū)。怎么樣對這些部門開展監(jiān)督，約束他們的執(zhí)法行為，成為擺在地方人大面前的一道新課題。2004年，我們經(jīng)過在反復(fù)研究學(xué)習(xí)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，一致認(rèn)為，有必要組織人大代表對他們進行評議監(jiān)督。之后，采取票決的方式，確定工商局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、交通規(guī)費征稽所等四個垂直管理部門作為首批代表評議對象。代表評議作為一種新的監(jiān)督方式，由于法律沒有明確授權(quán)人大管住這些部門的位子，缺乏強硬的處置措施，工作中，我們考慮最多的是這些線管部門會不會買人大的帳?經(jīng)過反復(fù)斟酌，我們最后決定，將評議結(jié)果向其上級主管部門通報，對評議中不滿意票超過半數(shù)的，把該單位主要負(fù)責(zé)人作為“本行政區(qū)域不受歡迎的人”在新聞媒體上公布，并向上級人大常委會報告。2004年7月13日，我們組織30多名市人大代表對我市工商、質(zhì)檢、農(nóng)發(fā)行、征稽所這四個部門進行了現(xiàn)場評議和投票測評，對評議中發(fā)現(xiàn)的問題現(xiàn)場交辦，評議結(jié)果在新聞媒體上進行公布。會后，這些部門普遍感到了壓力，按照評議意見的要求積極加強了整改，譬如工商部門糾正了利用3.15打假收費行為，質(zhì)監(jiān)局加強了內(nèi)部制度建設(shè)，撤換了群眾反映強烈的部門執(zhí)法人員，質(zhì)監(jiān)局長也因為代表測評滿意度不高被上級主管部門調(diào)離等等。此后，我們還組織開展了國、省、市、縣、鄉(xiāng)“五級代表”評公安、代表評議部門二級執(zhí)法機構(gòu)、代表評議建議辦理等活動，都取得了非常好的社會反響，得到了群眾的高度評價。

　　思考：代表評議為什么能成功，個人認(rèn)為，應(yīng)該歸功于三個方面因素：一是代表作為監(jiān)督主體的定位準(zhǔn)了；二是代表為民代言、依法履職的責(zé)任強了；三是代表評議監(jiān)督的法律支撐依據(jù)硬了。這為新形勢下代表履職創(chuàng)新提供了參考模板。

　　三、穩(wěn)步推進的選民評議

　　組織人大代表向選民述職，是加強人大代表與群眾聯(lián)系，完善人大代表履職制度，充分發(fā)揮代表主體作用的一項重要舉措。針對少數(shù)代表發(fā)揮作用不夠，有的甚至是“掛名代表”、“啞巴代表”“會議代表”、“舉手代表”的實際情況，就如何發(fā)揮代表作用、調(diào)動代表參政的積極性我們進行了積極的探索，開展了選民評議代表的活動。2003年，我們在當(dāng)時的李家鋪鄉(xiāng)第78選區(qū)召開了選民評議代表觀摩會，組織該選區(qū)50位選民代表對兩名市人大代表進行了述職評議。評議后會，被評代表魯秉協(xié)深有感觸地說：“人大代表既是一種榮譽，更是一種職責(zé)，過去是代表評議別人，現(xiàn)在是代表接受選民評議。今后，人大代表既要搞好本職工作，更要積極履行代表職責(zé)，否則，過不了選民這一關(guān)。”2004年，我市選民評議代表全面鋪開，截至目前，我們開展選民評議代表已經(jīng)成為一項規(guī)定動作，所有的代表都要回原選區(qū)向選民述職。從2015年開始，我們還探索了間接選舉產(chǎn)生的代表回原選舉單位述職的活動，現(xiàn)在我們每年都會安排一部分常德市級人大代表在本級人大常委會上述職。通過選民評議，增強了代表們的責(zé)任感，激發(fā)了代表履職活力，提高了選民的民主參與意識。

　　思考：代表稱職不稱職，由選民來評判，這是保證代表能夠真正地按照選民或其選舉單位的意志和利益執(zhí)行職務(wù)的需要，選民評議代表活動，之所以能夠穩(wěn)步推進，是因為有代表法作為支撐。代表法規(guī)定,代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。這就是說,代表在行使權(quán)利的同時,必須履行相應(yīng)的義務(wù),接受監(jiān)督。代表執(zhí)行職務(wù),不能干與不干一個樣、干好干差一個樣，體現(xiàn)了監(jiān)督者也要接受監(jiān)督的意識。但是在選民評議代表工作中，也面臨一些實際困難：一是參與選民難組織。一個選區(qū)最少也有上千名選民，要全部組織起來不現(xiàn)實，所以只能選取部分選民參與。二是評判標(biāo)準(zhǔn)難把握。代表履職好與壞，全憑參評選民的主觀印象，缺乏統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，評議結(jié)果不能體現(xiàn)嚴(yán)格的公正性。三是處置手段缺依據(jù)。對代表評議后的跟蹤、處置，法律沒有明確的規(guī)定，現(xiàn)實中也不好操作。

　　四、創(chuàng)新前行的工作評議

　　2007年監(jiān)督法正式實施，當(dāng)初開展得風(fēng)生水起的述職評議不再提及，而是由聽取和審議專項工作報告延伸出工作評議。相較于述職評議，工作評議重點側(cè)重于對事的評議，評議的內(nèi)容涵蓋面更廣。根據(jù)監(jiān)督法的要求，各地開展工作評議的內(nèi)容主要來源于六個方面：一是本級人大常委會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題； 二是本級人大代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；三是本級人大常委會組成人員提出的比較集中的問題；四是本級人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題；五是人民來信來訪集中反映的問題；六社會普遍關(guān)注的其他問題。從2007年以來，我們按照監(jiān)督法的要求，每年都選擇3-5件社會關(guān)注的較高的工作開展評議，總共評議了不下于40多項專項工作。在工作評議推行中，我們也在不斷摸索完善程序設(shè)計、評議形式、結(jié)果運用、督促整改等方面的問題，譬如2018年以來常德人大上下聯(lián)動開展的優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境工作評議，我們做法是年年不同，方案是常改常新，力求達(dá)到最理想的結(jié)果。但是從十多年的工作評議效果來看，總是給人感覺工作評議陷入了一種程式化、形式化的陷阱，有些評議被動應(yīng)付走過場，有的評議不是找問題而是評功擺好，有些部門主動要求人大評議，不是希望監(jiān)督，而是希望呼吁、宣傳和支持部門工作等，對監(jiān)督的權(quán)威和人大的形象都產(chǎn)生了不好的影響。

　　思考：雖然更多人大工作者認(rèn)為工作評議，更能體現(xiàn)人大常委會監(jiān)督的特點，發(fā)揮人大常委會的監(jiān)督優(yōu)勢，尤其是符合十八大提出的“加強社會主義民主政治制度建設(shè)”的改革目標(biāo)，但是相比較而言，開展工作評議，沒有述職評議“辣味足”、“火藥味濃”，而且工作評議還缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范，譬如評議內(nèi)容的選擇、評議時間的跨度、評議調(diào)查的深度、評議結(jié)果的運用等等，都還需要在未來長期的實踐中不斷摸索、總結(jié)、創(chuàng)新和發(fā)展。