對(duì)人大代表交叉兼職的思考

　　人大代表是人民代表大會(huì)的主體，肩負(fù)著依法直接參與行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的重大使命。充分發(fā)揮人大代表作用、積極推動(dòng)人大代表履職盡責(zé)是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展的一項(xiàng)重要命題。

　　一、人大代表交叉兼職的現(xiàn)狀

　　以津市市為例，2016年底換屆，津市市共選舉產(chǎn)生171名本級(jí)人大代表(人大常委會(huì)組成人員31名)、36名常德市人大代表(其中10名系下派的職務(wù)代表，津市市實(shí)際選出26名)、3名省人大代表。同期，共協(xié)商產(chǎn)生166名本級(jí)政協(xié)委員(政協(xié)常委會(huì)組成人員31名)、14名常德市政協(xié)委員、1名省政協(xié)委員。與以往相比，津市市選舉產(chǎn)生的人大代表交叉兼職比例有了明顯提高(本文探討的人大代表交叉兼職是指級(jí)縣級(jí)以上人大代表在具有隸屬行政關(guān)系的區(qū)域內(nèi)同時(shí)擔(dān)任本級(jí)政協(xié)常委、上級(jí)政協(xié)委員或上級(jí)人大代表的情形)，應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)部門的重視和關(guān)注。

　　從交叉兼職的分類來看：①津市市人大常委會(huì)組成人員兼任常德市政協(xié)委員的有3人，占津市市產(chǎn)生的該級(jí)政協(xié)委員總?cè)藬?shù)的21.43%；②駐津省人大代表兼任常德市政協(xié)委員的有1人，占津市市產(chǎn)生的常德政市協(xié)委員總?cè)藬?shù)的7.14%；③駐津常德市人大代表兼任津市市政協(xié)委員、常委的有4人，分別占比2.41%、12.90%；④既是津市人大代表又兼任常德市人大代表的有5人，占駐津常德市人大代表人數(shù)的19.23%；⑤3名駐津省人大代表中，有2名由常德市人大代表兼任，1名由常德市政協(xié)委員兼任，交叉兼職比例達(dá)100%。

　　二、人大代表交叉兼職的弊端

　　從近三年的運(yùn)行情況來看，筆者發(fā)現(xiàn)過多的人大代表交叉兼職影響了履職行為，不利于充分發(fā)揮代表作用，其弊端日益顯現(xiàn)：

　　1 .履職精力難以保證。由于我國(guó)沒有專職人大代表，人大代表都是兼職，他們有自己的工作單位和任務(wù)，在每次人大會(huì)議結(jié)束后，各級(jí)代表都回到自己的本職崗位工作，沒有更多時(shí)間、精力、財(cái)力去體察民情、民意，了解本地區(qū)各方面的情況。大部分代表在開會(huì)前收集了解一些情況，也僅限于本行業(yè)、本單位，往往缺乏全局性、廣泛性。即使代表想全面了解各方面的情況，也無足夠的時(shí)間、財(cái)力和物力保障。另外，不同層級(jí)的人大或政協(xié)，經(jīng)常會(huì)不約而同開展閉會(huì)期間的活動(dòng)，兼職人員存在履職時(shí)間上的沖突，他們?cè)谌∩岬臅r(shí)候往往選擇參加上級(jí)組織的活動(dòng)，從而造成下級(jí)組織的尷尬。

　　2.履職效果大打折扣。人大代表代表人民行使國(guó)家權(quán)力；政協(xié)委員具有政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能。二者性質(zhì)不同、職能不同，一般不同時(shí)兼任。如果過多的人大代表兼任政協(xié)委員，客觀上會(huì)造成民意代表人員重疊，削弱代表的監(jiān)督作用。只有每一名人大代表都認(rèn)真履行法定職責(zé)、充分發(fā)揮應(yīng)有作用，法律賦予人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)才能得到有效行使，人民當(dāng)家作主的政治權(quán)利才能得到真正實(shí)現(xiàn)。

　　3.履職角色存在矛盾。我國(guó)的人大和政協(xié)定位不同，但就現(xiàn)狀來看，代表和委員的履職內(nèi)容有很大的重疊，除了“兩會(huì)”表決和常委會(huì)的工作，具體關(guān)于國(guó)計(jì)民生的事情，人大代表可以提的，政協(xié)委員都可以提，而且都有對(duì)口的職能部門處理，輕重緩急沒有區(qū)別?，F(xiàn)實(shí)中低一級(jí)的政協(xié)委員擔(dān)任高一級(jí)人大代表的情況比比皆是，如此安排，在理論上造成對(duì)同一個(gè)人，在一級(jí)政權(quán)里其身份是對(duì)政府工作“政治協(xié)商、民主監(jiān)督”者，在另一級(jí)政權(quán)里卻成了“行使立法職能、最高權(quán)利”的代言人。因此，兼職人員的角色矛盾顯而易見，不利于民主政治建設(shè)。

　　4.行政資源造成浪費(fèi)。由于人大代表和政協(xié)委員的名額有限，一人兼任兩個(gè)或多個(gè)職位，相當(dāng)于減少了人大代表或政協(xié)委員的總數(shù)量，進(jìn)而限制了更多人參與政治，局限了民主，客觀上會(huì)成就某些人的政治要素高度集中，行政資源造成浪費(fèi)。因此，一個(gè)人只擔(dān)任一個(gè)政治職務(wù)，可以完全履職，沒有兼任不同級(jí)別代表或委員的太多必要。

　　三、減少人大代表交叉兼職的探索途徑

　　《選舉法》第四十七條規(guī)定：“公民不得同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)以上無隸屬關(guān)系的行政區(qū)域的人民代表大會(huì)代表。”此外，我國(guó)法律沒有明確規(guī)定下級(jí)人大代表不能兼任上級(jí)人大代表或者政協(xié)委員。習(xí)近平總書記指出，各級(jí)人大代表都要忠實(shí)代表人民利益和意志，依法參加行使國(guó)家權(quán)力。這為當(dāng)好人大代表指明了方向。認(rèn)真履行代表職責(zé)，充分發(fā)揮代表作用，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的客觀需要，是推進(jìn)新形勢(shì)下人大工作的必然要求，更是當(dāng)好人大代表的集中體現(xiàn)。

　　1.轉(zhuǎn)變思維觀念。人大代表不只是一種榮譽(yù)，而是一種實(shí)實(shí)在在的工作。從以往選舉人大代表的實(shí)踐看，有把人大代表當(dāng)成一種榮譽(yù)或待遇“獎(jiǎng)勵(lì)”給社會(huì)各界成功人士的做法，這是對(duì)人大代表職能的貶低。我們應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念選代表，把必須能夠代表選民利益的政治積極分子挑選到人大代表隊(duì)伍中來。改變只重視代表人選政治要求和結(jié)構(gòu)要求、輕視代表人選素質(zhì)和能力要求的現(xiàn)象，切實(shí)做到對(duì)于那些當(dāng)選人大代表后履職意愿不強(qiáng)、熱情不高、不盡職盡責(zé)的，以及沒有履職能力或履職條件的，適時(shí)勸退或不繼續(xù)提名為人大代表人選，注重從源頭上把好“入口”關(guān)，疏通代表的“出口”關(guān)。

　　2.理順管理機(jī)制。在人大代表兼職政協(xié)委員或兼任上級(jí)人大代表的多重身份時(shí)，遵循就高不就低的原則，明確主要政治身份，騰出其他的政治名額，理順代表管理機(jī)制，提高履職實(shí)效。要求代表正確處理自己本職工作與執(zhí)行代表職務(wù)之間的關(guān)系，將代表工作放在重要的位置，把心思更多放在更好為民代言、為民服務(wù)上，杜絕利用擔(dān)任代表的職責(zé)便利和影響力，為自己謀私利的行為。

　　3.強(qiáng)化保障措施。積極營(yíng)造讓代表充分履職的氛圍，保障代表在審議發(fā)言和進(jìn)行表決時(shí)能充分表達(dá)真實(shí)意愿，不至于因擔(dān)心被追究法律責(zé)任而不敢發(fā)表意見或投違心的選票。從法律上明確代表在閉會(huì)期間履行代表職責(zé)占用原崗位工作的時(shí)間保障。從制度上明確代表履職的物質(zhì)保障，適當(dāng)提高代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。明確代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)使用方式，對(duì)無固定收入的代表執(zhí)行代表職務(wù)，給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

　　4.加大探索步伐。人大代表的兼職化無論是在政治治理還是在法律制定或在監(jiān)督實(shí)施等方面都存在一定的弊端。這些弊端如果不加以解決，人民代表大會(huì)制度的功能會(huì)受到限制，人民代表大會(huì)制度的作用將日漸式微。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)提出了建立社會(huì)主義政治文明，而人民代表大會(huì)制度的完善是政治文明的重要內(nèi)容。因此，探索實(shí)行人大代表的專職化應(yīng)當(dāng)是解決過多人大代表兼職弊端的一個(gè)方向，盡管實(shí)現(xiàn)代表的專職化還存在許多難題，但它卻給我們帶來轉(zhuǎn)變觀念、更好地發(fā)揚(yáng)人民代表大會(huì)制度優(yōu)越性的希望。