進(jìn)一步強(qiáng)化人大在立法中的主導(dǎo)作用

　　從1979年至今，我國地方立法事業(yè)走過了不平凡的40年。1979年，第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，依法賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)以地方立法權(quán)；1986年，通過修法賦予較大的市人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力；2000年通過的《立法法》進(jìn)一步賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市地方立法權(quán)；2015年，第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)。

　　在此過程中，人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)作用不斷得到認(rèn)可與強(qiáng)化?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”?！读⒎ǚā返?1條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。”黨的十九大報(bào)告指出，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。在地方立法權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)容的階段，如何通過完善機(jī)制，強(qiáng)化人大立法主導(dǎo)作用的發(fā)揮?著眼點(diǎn)在于處理好人大立法主導(dǎo)的外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系。

　　理順人大主導(dǎo)立法的外部關(guān)系。在人大主導(dǎo)立法過程中，離不開黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)、政府部門對(duì)立法工作的參與。

　　首先，黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是我國立法體制的內(nèi)在要求，是形成完備的法律規(guī)范體系的必然要求，是我國立法工作的根本保證。立法是將黨和人民的意志通過民主程序上升為國家意志的過程，以利于實(shí)現(xiàn)黨和人民對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)。彭真指出，黨的政策要經(jīng)過國家的形式而成為國家的政策，并且要把實(shí)踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來。在此意義上，黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)要為立法指明政治方向，推動(dòng)黨的路線、方針、政策在立法中得到體現(xiàn)。2016年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》指出：黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，包括黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國立法工作、研究決定國家立法工作中的重大問題，以及有立法權(quán)地方的黨委按照中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作；要不斷完善黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)方式，為良法善治提供體制機(jī)制保障。由此，黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不是弱化人大立法主導(dǎo)作用，而是政治上的支持、保障與強(qiáng)化。

　　其次，長期以來，我國各級(jí)政府在立法起草環(huán)節(jié)中扮演重要角色。但也存在一些問題，比如立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象依然存在，一定程度上干擾了立法的科學(xué)性和民主性。強(qiáng)調(diào)人大在立法中的主導(dǎo)作用，指向的正是“國家權(quán)力的部門化、部門權(quán)力的利益化、部門利益的法制化”等問題。然而，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，政府部門與老百姓打交道最多，也最熟悉社會(huì)治理，由政府部門承擔(dān)一些立法任務(wù)能夠更加貼近社會(huì)實(shí)際。與政府參與立法比較中，人大立法主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法案立項(xiàng)、起草把關(guān)、審議把關(guān)、決定通過等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮政府在行政管理方面的專業(yè)特長和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。

　　厘清人大主導(dǎo)立法的內(nèi)部關(guān)系。一是人大與人大常委會(huì)。人大主導(dǎo)立法，到底應(yīng)該是人民代表大會(huì)主導(dǎo)還是人大常委會(huì)主導(dǎo)，這是認(rèn)識(shí)這一問題的關(guān)鍵。全國人大常委會(huì)在工作時(shí)間、會(huì)議規(guī)模、智力資源和立法人員的素質(zhì)方面，有著全國人大所不可比擬的優(yōu)勢。因此，目前，全國人大常委會(huì)立法是緩解最高立法機(jī)關(guān)立法效率與立法民主矛盾的一種必然。但人大與人大常委會(huì)畢竟是兩個(gè)不同的機(jī)關(guān)，二者在存在形態(tài)、開會(huì)方式、法律地位、民意基礎(chǔ)方面都不同，常委會(huì)只是大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，常委會(huì)要向大會(huì)負(fù)責(zé)，二者在立法過程中的地位與職能不能簡單并列起來。

　　二是人大與相關(guān)的立法工作部門。在地方立法實(shí)際過程中，地方人大的法制委員會(huì)和常委會(huì)法工委承擔(dān)大量的立法工作，比如立法調(diào)研、立法起草、立法協(xié)調(diào)、草案修改等。人大立法主導(dǎo)的內(nèi)部關(guān)系，需要聚焦這些工作部門在立法中的地位?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定：“自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制(政法)委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)等專門委員會(huì)。”“各專門委員會(huì)受本級(jí)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；在大會(huì)閉會(huì)期間，受本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。”也就是說，專門委員會(huì)作為地方人大的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，是為人大代表和人大常委會(huì)組成人員履行職責(zé)提供保障和便利，不具有立法職能。各專門委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對(duì)屬于本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。在此意義上，專委會(huì)也只有研究、審議和擬訂的職權(quán)，起到立法輔助作用，而非立法主導(dǎo)作用。

　　需要指出的是，人大主導(dǎo)立法并不意味著人大在立法過程中“唱獨(dú)角戲”。立法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性和綜合性工程，必然會(huì)受到黨委、政府、政協(xié)等多個(gè)重要主體的直接或間接影響，只有形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府配合、政協(xié)參與的立法關(guān)系，形成各個(gè)立法主體之間相互支撐、相互促進(jìn)的立法協(xié)同局面，才能最大限度地提高立法質(zhì)量。