對如何充分發(fā)揮人大代表作用的思考

　　人民代表大會制度是社會主義民主政治的主要形式，是實現社會主義政治文明的必要途徑。自1954年我國建立人民代表大會制度以來，人民通過人民代表大會這一組織形式參與國家事務的管理，行使當家作主的權力，體現了人民的意志，代表了廣大人民的利益。

　　人大代表是人民代表大會的主體。人大代表是否能夠充分行使權利、履行義務、發(fā)揮作用，直接關系到人民當家作主的社會主義民主政治的權威性和先進性?？梢哉f，人大代表是人大工作的成事之基、活力之源。充分發(fā)揮代表作用，是各級人大及其常委會的一項全局性、基礎性、經常性工作，是其依法行使職權的重要基礎和依托。

　　改革開放40年來，經濟快速發(fā)展，人民生活水平逐步提高，思維觀念也在不斷發(fā)生變化。體現在參政議政的熱情不斷提高，民主意識不斷增強，所追求、關注、反映的熱點、難點、焦點問題同過去大不相同，要求越來越高，加之網絡、新媒體的迅速發(fā)展，人們獲取信息的渠道更多，速度更快。跟進新形勢，回應民眾新期盼對人大代表提出了更高的要求。

　　一、人大代表應該發(fā)揮哪些作用

　　“人民選我當代表，我當代表為人民”，是代表選舉時一句經典的“口頭禪”。人大代表之所以光榮，體現在使命與擔當。代表要做到有權有責有作為，不辜負群眾的選票，需要積極發(fā)揮以下作用：

　　一是參與決策作用。憲法和法律規(guī)定，無論是制定法律法規(guī)、決定重大事項和重大問題，還是對“一府一委兩院”進行監(jiān)督，對國家機關組成人員進行任免，都要通過人民代表大會來決定。人大代表的整體作用是巨大的，其整體意志代表了人民的意愿，代表通過參與決策，集中民智，反映民意，形成國家意志。

　　二是監(jiān)督推動作用。監(jiān)督權是憲法賦予人大的一項重要職權，這一權力正是通過代表履職來實現的。代表們通過參與集中視察、專題調研、執(zhí)法檢查等活動，圍繞關系改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問題，關系人民群眾切身利益的最關心、最直接、最現實的問題及法律法規(guī)實施不到位的突出問題，對“一府一委兩院”的工作展開監(jiān)督。

　　首先，人大代表可以充分利用自己的工作特點和專業(yè)優(yōu)勢，提高監(jiān)督工作的質量。人大代表來自各個行業(yè)，有著豐富的專業(yè)經驗，因此，人大代表能夠充分利用自己的工作特點，并組建各種專業(yè)的視察調研團隊，廣泛開展工作調研，對涉及“一府一委兩院”的相關工作開展有針對性地監(jiān)督活動。

　　同時，代表通過開拓考察途徑，取得更有代表性的調研結果。代表可以有針對性地自選調查課題，著重關注人民群眾關心的問題；科學制定調研方案，包括考察路線和考察內容；認真研究調研結果，搜集多方面意見；最終形成綜合性具有參考價值的調研報告，真正為人民群眾辦實事、解困境，通過這樣的方式，促進國家機關提高工作效率。

　　三是橋梁紐帶作用。人大代表來自人民、深根于人民群眾之中，與人民群眾有著天然的聯(lián)系，可以通過最接地氣的方式充分發(fā)揮上傳下達的橋梁紐帶作用。一方面及時向人民群眾傳達黨的路線方針、國家法律法規(guī)、人大決議決定，使群眾了解和執(zhí)行黨的主張與國家的意志，做到上情下達。另一方面通過體察民情、傾聽呼聲、集中民意民智，以實現、維護和發(fā)展好群眾合法權益，做到下情上傳。各級代表要把人民群眾的利益放在最關切的位置，要把為人民服務當做唯一宗旨，搭建一條與群眾心意相連的橋梁。

　　四是模范榜樣作用。人大代表是各行各業(yè)的佼佼者，做好本職工作，發(fā)揮專業(yè)特長，有助于增強人大代表的號召力、凝聚力，起到經濟建設的模范帶頭作用。另外，代表的地位、職責、使命和先進性要求，決定了人大代表必須時時、事事、處處作好表率、當排頭兵、領頭雁，以優(yōu)秀的工作成績說話，做好各行各業(yè)的領路人。

　　二、當前人大代表在發(fā)揮代表作用方面存在的問題

　　與法律的規(guī)定和人民群眾的期望相比，代表作用的發(fā)揮尚有一定差距，還需進一步改進。當前代表發(fā)揮作用方面存在以下不容忽視的問題，亟待我們進一步探討和解決：

　　一是發(fā)揮作用的內涵欠豐富。首先，部分代表對代表作用內涵把握不準，缺乏全局觀念和應有的高度。比如，代表提出的建議和意見僅僅是對基層群眾反映問題的簡單重復，其眼光沒能跳出一時、一事、一地的局限，較少延伸到事關大局和長遠發(fā)展的方針政策，也缺乏代表個人審慎的分析、判斷和獨到的見解，充其量只能算作群眾的“傳聲筒”；其次，在發(fā)揮“政情下達”及“民情上達”作用方面，普遍存在“一手軟”、“一手硬”的不均衡現象，對疏導化解矛盾、協(xié)助政府推行工作等存在認知及行為差距。

　　二是發(fā)揮作用的范圍限制大。首先表現在代表人數。部分代表意識薄弱，履職熱情不高，成為成為“開會代表”、“舉手代表”“掛名代表”、“啞巴代表”；其次表現在選民接觸面。直選代表持證視察、主動聯(lián)系選民活動開展得較少，間選代表更是較少主動與原選舉單位聯(lián)系與溝通,代表接觸的選民有限，聯(lián)系面窄，沒有做到全覆蓋；另外，還表現在對履職階段的認同上。有的代表只對人大會議比較重視，而對閉會期間參加代表活動主動性不夠，閉會期間的代表活動被視作“額外功”，可有可無。

　　三是發(fā)揮作用的渠道不夠暢通。代表認為履職時存在的主要困難是掌握的背景信息資料少，對選民情況不了解，有意見不知向何部門反映。選民們也普遍認為，與代表的日常聯(lián)系和接觸較少。

　　三、影響代表作用發(fā)揮的主要原因

　　影響代表作用發(fā)揮的原因是多方面的，一是代表學習的欠缺和代表素質要求之間的矛盾；二是代表本職工作與兼職代表的身份之間的矛盾；三是選舉代表的廣泛性、先進性要求與代表知識、能力之間的矛盾；四是代表所需要了解的政府部門的相關情況同目前知情知政的渠道不暢通之間的矛盾等等。主要表現為：

　　(一)少數代表履職意識不強。不能從政治和法律意義上充分認識自身的法定職責和權利地位，不能夠很好地按照代表法的規(guī)定和要求履行代表職務，把代表片面地看作一種政治榮譽，沒有作為一種神圣的政治責任來對待，工作上對履職工作不積極、不主動，有的甚至淪為經常不到會、不參加代表活動、會上不發(fā)言、不提意見和建議的“四不”代表。

　　(二)部分代表綜合素質不高，水平良莠不齊。選舉法規(guī)定代表要有廣泛性，故代表結構是考慮的一大要素，因需顧及方方面面的代表，加上選舉過程中尚存在組織“圈定”、選民 “盲投”等現象，從而使代表素質參差不齊，履職意識和決策水平不平衡。

　　(三)代表知情知政渠道不夠暢通。目前代表知情知政的渠道雖多，但被動式、通報式的接收方式仍是主流，致使代表知情知政不全面。人大常委會組織的視察調研活動受人數限制，組織代表參與的比例過低，不能滿足代表參與的需求。代表小組活動是代表知情知政的基本渠道，但相當一部分代表小組活動不夠規(guī)范，次數少、質量不高，存在著內容簡單、形式單一，重感情聯(lián)絡、輕活動實效和工作監(jiān)督。代表與各國家機關等方面的聯(lián)系互動不夠緊密。目前代表與各方面的的聯(lián)系均沒有形成有機的網絡體系，存在不同程度的脫節(jié)現象，制約了代表作用的發(fā)揮。一是常委會與代表履職互動聯(lián)系不夠廣泛。二是“一府一委兩院”除在人代會上作工作報告之外，缺乏與代表聯(lián)系的經常性渠道，相當一部分人大代表并沒有獲得比一般公民更多的知情權、參與權。三是目前省、市、縣等各級人大代表之間的活動相對獨立、聯(lián)系較少，尚沒有形成緊密的縱向聯(lián)系渠道，無法形成代表工作的整體合力。

　　(四)個別部門對代表工作重視程度不夠。工作中，有個別部門對代表的視察調研工作重視不夠，不能積極地支持和配合，不愿意接受人大代表的監(jiān)督，有的部門對代表建議辦理被動應付、敷衍塞責，能推則推，能拖則拖，在一定程度上影響了代表作用的發(fā)揮。閉會期間，個別部門對代表建議和意見辦理效果與人大會議期間代表議案、建議的辦理相比明顯難盡人意。閉會期間代表建議辦理效果的不盡人意，在客觀上削弱了代表的議政熱情，影響了代表發(fā)揮代表作用的積極性。

　　(五)代表履職缺乏有效的激勵監(jiān)督與服務組織機制。首先，激勵監(jiān)督形式和手段匱乏。當前各地對代表監(jiān)督普遍采用的形式是組織代表向選民述職，接受選民評議，具體操作中存有弊端，難以達到有效監(jiān)督的目的。市級以上人大代表中，開展向原選舉單位述職活動也較少。其次，為代表服務的水平和質量有待提高。部分地方的人大常委會為代表提供的活動形式和內容長期不變，規(guī)定動作多，自選動作少。再次，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職的客觀條件相對欠缺。從經費看，大多數基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有人大代表活動專項經費；從組織機構看，目前僅配有專職主席或副主席一至二人，很難有足夠的精力聯(lián)系本級人大代表，基層代表開展活動缺乏組織保障。

　　(六)體制制約。當前，制約閉會期間代表作用發(fā)揮的主要障礙就是，代表監(jiān)督乏力、代表履職保障滯后，而代表兼職制度正是造成代表履職的外在壓力缺失和內在動力不足的體制因素。在兼職情況下，不少代表為本職工作所累，閉會期間難以抽出足夠的時間和精力執(zhí)行代表職務，發(fā)揮代表作用。代表的絕大部分時間和精力都只能傾注于本職工作，對代表職務只能“順便”行使。

　　四、如何充分發(fā)揮人大代表作用

　　1、增強代表意識，消除認識障礙

　　認識是行動的先導，有什么樣的認識，就會有與之相應的具體實踐。充分發(fā)揮人大代表在閉會期間的作用，也必須首先澄清思想上的一些模糊認識，消除認識上的一些障礙，處理好以下兩個關系：

　　第一，認識人大會議與閉會期間的關系。人大代表在閉會期間開展代表活動與人大會議期間代表行使議政職能并無本質區(qū)別，法律地位并無主次之分，其實質是國家權力機關在人大會議期間行使其職能的邏輯延伸，都是參與管理國家經濟、社會事務的具體形式。是國家權力機關在日常工作中發(fā)揮作用的具體體現。

　　第二，認識執(zhí)行代表職務與做好本職工作的關系。一方面，代表活動中提出的許多建議、意見均來自于代表本職工作崗位上的親身體驗；另一方面，通過代表活動，這些建議、意見的及時解決，又可以解除代表的后顧之憂，為代表進一步做好本職工作創(chuàng)造條件。

　　2、注重素質提升，夯實能力基礎

　　人大代表能否有效履行代表職責，充分發(fā)揮代表作用，代表的自身素質是一個重要的決定性因素。提高代表素質，必須從以下方面補齊“短板”。一是法律素質。按照我國法律規(guī)定，立法和監(jiān)督法律實施是各級人民代表大會非常重要的職權。作為各級國家權力機關組成人員的人大代表，其自身法律素質如何，在推進依法治國基本方略和法律實施的進程中起著決定性作用。代表法律素質高，在參加閉會期間的代表活動，對法律實施情況進行執(zhí)法檢查和視察時，就能夠及時發(fā)現法律實施中存在的問題，并根據立法精神和法律的規(guī)定提出有針對性的建議和意見，從而可以推動法律的有效貫徹實施。反之，代表法律素質不高，則監(jiān)督法律實施的效果就會打折扣；二是政治素質。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會作為國家權力機關，在我國政治體制架構中無疑占有舉足輕重的地位。代表政治素質高，就能自覺地通過多種途徑，如閉會期間主要是參加代表活動的方式，認真聽取有關部門的情況介紹，積極開展實地視察和調查研究，深入了解政府的決策過程，充分發(fā)揮代表閉會期間在推進政府決策民主化以及建設民主政治等方面的作用，并為政府決策的有效實施盡代表應盡之責；三是業(yè)務素質。代表的業(yè)務素質是指代表的議政能力，即代表所提議案、建議和意見的水平，從一定意義上講，它反映了一國公民參政議政的水平，體現了一個民族的民主政治素質。代表閉會期間參加代表活動，能否提出有份量的、高質量的建議和意見是反映一個代表業(yè)務素質高低的重要標志。只有堅持不懈地在提高代表業(yè)務素質方面下功夫，才能不斷提高代表建議的質量，增強代表活動的實效，充分發(fā)揮代表的作用。

　　3、做好服務保障，創(chuàng)造有利條件。

　　努力改善代表執(zhí)行職務的環(huán)境，是提高閉會期間代表活動實效，發(fā)揮代表作用不可或缺的重要條件。

　　首先，從人大常委會角度來看，要借鑒成功經驗，改進工作方法，完善工作措施，創(chuàng)造性地開展工作。一是建立聯(lián)系，做好后盾。各級人大常委會積極組織并參加所在代表聯(lián)絡組的各項活動，傾聽代表呼聲，真正成為代表的“貼心人”、“娘家人”。對代表活動中提出的各類議案、建議等，常委會要不斷加大督辦力度，以有效保護代表的議政熱情，維護代表的權利。各級人大常委會應重視建立各級代表橫向、縱向聯(lián)系的網絡體系，促進各級代表之間的相互溝通，發(fā)揮代表的整體作用。建議每一位代表確定聯(lián)系一個下一級代表小組并參加其活動，從而使群眾的難點問題可以通過代表逐級反映，及時解決。二是創(chuàng)新方法，做好組織策劃。做好代表工作，策劃是龍頭。代表工作水平的提高，關鍵在于活動組織策劃水平的提高，同樣的活動，既可以進行粗放型的組織，也可以進行精耕細作型的組織，用高標準做好組織服務工作。同時，充分考慮代表兼職的實際情況，不斷創(chuàng)新閉會期間的代表活動形式、拓展代表活動內容，因地制宜地組織開展閉會期間的代表活動，盡可能地化解代表本職工作和執(zhí)行代表職務的矛盾；三是爭取黨委的切實重視，政府的鼎力支持。人大的總體工作，特別是代表工作是否活躍，黨委關心重視和政府支持配合很關鍵，要主動向黨委報告工作，及時解決工作中的實際問題。

　　其次，就“一府一委兩院”而言，“一府一委兩院”及相關部門應充分打通代表知情知政渠道。通過實行工作通報制度，建立重大事項聽證會制度、代表列席政府會議、參加視察調查、法院庭審等代表參與制度等，使代表全面了解“一府一委兩院”工作動態(tài)及社情政情。同時，“一府兩院”要在認真辦理好閉會期間代表提出的每一件建議、意見，自覺接受人大代表監(jiān)督的同時，從人力、物力、財力等方面，對代表活動予以必要的支持，為代表執(zhí)行職務解決后顧之憂。

　　再次，社會各界要全力支持代表依法履行職務的行為，尤其是代表所在單位及代表活動涉及到的單位，要按照法律的要求，盡可能地為代表執(zhí)行職務提供方便。

　　4、完善履職機制，提供制度支持

　　代表制度是人民代表大會制度的有機組成部分。堅持和完善人民代表大會制度，必須從代表履職的保障機制和監(jiān)督機制兩方面入手，努力推進代表制度的與時俱進。

　　完善對代表的監(jiān)督制度。人大代表要傾聽民聲，反映民意，為人民負責，這是人民代表大會制度的題中之義。應探索建立量化管理辦法，針對代表每年參加活動、學習培訓，聯(lián)系選民，提出議案建議等情況、對代表實施量化管理。同時，進一步增加代表履職的公開性和透明度，通過新聞媒體把人大代表的履職行為“曬”在陽光下，擴大社會公眾在代表監(jiān)督方面的“發(fā)言權”，強化對代表的約束和監(jiān)督。另外，打破代表“終屆制”，建立代表誡警、勸辭、罷免等“退出機制”，以期對代表實行有效的監(jiān)督。

　　健全獎勵表彰機制。為了激勵人大代表在會議期間開好人民代表大會會議，搞好閉會期間活動，為各級人代會上提出高質量的意見、建議作準備，各級人大常委會要制定獎勵先進代表小組和優(yōu)秀人大代表的創(chuàng)先爭優(yōu)辦法，除了人大常委會表彰以外，還要定期或不定期報各級黨委表彰，從而更好地調動各級人大代表履職的積極性，使他們充分體察民情，反映民意，達到獎勵先進、鞭策后進的目的。

　　積極穩(wěn)妥地推進代表職業(yè)化。代表職業(yè)化是現代社會分工日益細化的結果，只有分工才能產生效率。實施代表職業(yè)化，為閉會期間代表履職消除了后顧之憂，也為強化對代表的監(jiān)督創(chuàng)造了條件，能夠有效地解決國家權力機關權力運行當中存在的內在動力不足、外在壓力缺失的問題，最大限度地強化代表的責任意識，培育代表良好的職業(yè)道德和敬業(yè)精神，從而有效地提高國家權力機關的運作效率。