新形勢下加強人大代表履職管理監(jiān)督工作的幾點思考

　　人大代表是各級國家權力機關的組成人員，擔負著代表人民參與管理國家事務、監(jiān)督“一府兩院”和監(jiān)察委工作的重任。根據(jù)權力監(jiān)督的基本法則，監(jiān)督者也要受到監(jiān)督。各級人大代表由人民選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督。因此，要更好地實行人民民主，保證人民當家作主，就必須加強對人大代表履職的監(jiān)督和管理，督促其依法有效履行職權。

　　一、當前人大代表履職管理中存在的問題及原因分析

　　近年來，區(qū)人大圍繞加強代表依法有效履職進行了諸多積極探索和實踐，總結并形成了不少管用的好措施、好經(jīng)驗，建立和完善了一套符合區(qū)情的代表履職管理監(jiān)督機制，但對照憲法法律的要求、形勢任務的變化、人民群眾的期望等等，還存在不少問題、差距和不足。

　　(一)相關制度還不夠健全。造成當前有的代表履職不盡如意的原因有很多，但最關鍵的仍然在于制度機制的欠缺。主要存在三個方面的問題：一是輕管理重懲處。平時疏于對代表依法履職的教育引導，對于履行代表職責消極應付、利用代表職務謀取個人私利等行為，缺乏有效制約措施。雖然代表法規(guī)定了“停止執(zhí)行代表職務和代表資格終止”的內容，但適用這一法律規(guī)定的往往是非常嚴重的履職不當甚至違法行為，如犯罪、被罷免、未經(jīng)批準兩次不出席人代會等，以及辭職、遷出或者調離本行政區(qū)域、喪失中國國籍等一些特殊情況，是一項最終保障措施，對于絕大多數(shù)的代表來說并不具有實際意義。二是重程序輕監(jiān)督。對于代表應當做而沒有做，哪些不能做，法律和實踐中相對有一些責任性規(guī)定，如代表法規(guī)定代表有兩次未經(jīng)批準不出席會議的要終止代表資格。而對于代表可以做、有權做，而消極對待或不作為的，卻缺乏監(jiān)督約束規(guī)定，如代表法規(guī)定了代表有權提出議案和建議、有權詢問和質詢，以及可以參加代表小組活動、開展視察和專題調研、列席會議等一系列權利，但對代表提出議案建議少甚至沒有的情況，以及代表活動不積極甚至不參加等缺少規(guī)定。實踐中各地陸續(xù)推行了代表履職登記、代表述職等做法，但大多制度不規(guī)范，只是在程序上較真，約束力較弱。三是重原則輕規(guī)范。相對黨員干部的管理監(jiān)督制度體系而言，對代表的管理監(jiān)督制度還遠沒有形成體系，還不具備很強的操作性。比如法律只規(guī)定選民可以監(jiān)督和罷免代表,但是并沒有明確落實監(jiān)督的途徑或者方式,更沒有設置對人大代表進行履職監(jiān)督考評的程序，對代表履職管理監(jiān)督難以具體量化。對代表的履職監(jiān)督，往往是由于代表違犯法律才啟動罷免，對代表的監(jiān)督管理比較被動，往往是只要代表不觸及法律“紅線”造成惡劣影響，不踩道德“黃線”引起公憤，一般都能任期屆滿。長此以往，便造成了人民的監(jiān)督權利實際上被架空，法律對代表的管理監(jiān)督規(guī)定形同“牛欄關貓”。

　　(二)制度執(zhí)行還缺乏剛性。就人大代表履職管理工作而言，現(xiàn)在各地出臺的相關制度不少，但還是存在執(zhí)行“寬、松、軟”的現(xiàn)象。一是在落實上打折扣。一些日常制度落實沒有形成長效機制，比如代表履職登記制度，除了代表聯(lián)絡機構對代表參加人代會和集中視察調研活動進行登記外，大多數(shù)代表不會主動對自己履職情況按照規(guī)定要求進行登記。二是在執(zhí)行上搞變通。在實行處置性監(jiān)督措施時，由于“老好人”思想或組織實施的難度等原因，往往出現(xiàn)從輕、從緩或搞變通的問題。三是在工作中走過場。比如代表進聯(lián)絡站聯(lián)系群眾制度，由于監(jiān)督考核機制不健全，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)站點運行狀態(tài)參差不齊，大多處于閑置狀態(tài)，沒有發(fā)揮應有的作用。再比如代表聯(lián)系群眾、信息公開和述職評議等制度，都一定程度存在落實不到位的現(xiàn)象和問題，代表聯(lián)系群眾只到鎮(zhèn)村干部，代表信息公開只有照片和姓名在聯(lián)絡站墻上，述職評議只述不評、隨意簡化等問題，亟待加強和改進。

　　(三)監(jiān)督意識還有所偏差。加強代表的履職管理監(jiān)督，客觀地講，在社會各界早已形成共識。但長期以來，對代表的履職管理監(jiān)督大多停留在文件部署要求上，沒有真正建立一套功能完善、操作性強的制度體系。主要有三個方面的因素影響和局限：一是監(jiān)督依據(jù)較含糊。盡管憲法、選舉法和代表法等都對代表必須接受監(jiān)督作了原則規(guī)定，但明確的監(jiān)督主體只是原選舉單位或原選區(qū)選民，對于具體誰來負責實施規(guī)定得較為含糊，導致了部分人大代表成為無人可管、無人愿管的“自由人”。二是自身認知不到位。一些代表對自身的權利和義務認知不清，認為自己主要是代表選民行使各種法定職權，而對應接受監(jiān)督的義務有所忽視。有的代表并未意識到自己也處于被監(jiān)督地位，不會自覺、主動地接受管理和監(jiān)督。三是主體意識須強化。有的選民不知道《代表法》中還有選民監(jiān)督代表的條款，認為只要選出代表就盡了選舉責任，至于代表是不是能為民辦事，自己管不著。有的選民盡管想監(jiān)督代表履職，但不知道如何監(jiān)督，再加上監(jiān)督本身需要一定的精力、時間，有的還會得罪人，所以主動監(jiān)督代表履職的行為較為少見。即便有通過舉報、信訪等途徑監(jiān)督代表的情況，往往也是與代表有利益沖突或矛盾。

　　二、加強代表履職管理監(jiān)督工作的必要性

　　(一)加強人大代表履職管理監(jiān)督，是堅持黨的領導、貫徹全面從嚴治黨要求的具體體現(xiàn)。黨的十八大以來，黨中央持續(xù)推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略實施，并將從嚴治黨要求從“關鍵少數(shù)”向全黨拓展、向基層延伸，在全社會營造了講法紀守規(guī)矩的濃厚氛圍和良好的政治生態(tài)。在這一背景形勢下，各級人大堅持加強黨的領導，堅持把政治標準放在首位，將從嚴把關要求貫穿始終，選出的代表不僅有代表性、廣泛性，還有很強的先進性。但從歷史和現(xiàn)實經(jīng)驗與教訓來看，公權的行使如缺少監(jiān)督，就容易出現(xiàn)問題和產生腐敗。因此，必須加強對代表選舉后的制約和監(jiān)督，健全和完善代表管理監(jiān)督機制，確保代表職務的有效性和正當性。

　　(二)加強人大代表履職管理監(jiān)督，是踐行以人民為中心發(fā)展思想、充分發(fā)揮代表主體作用的現(xiàn)實需要。人大代表的權力來自人民，人大代表對人民負責。但有的代表當選后，只記得當代表的榮耀和權利，淡忘了對人民的承諾和義務，普遍存在“參會溜號”“會場睡覺”“坐后排”“不發(fā)言”的現(xiàn)象，履行職權時上不接政策天線，下不連民心地氣，被人民群眾形象地比喻為走訪選民握握手、聽聽報告拍拍手、選舉表決舉舉手、會議閉幕揮揮手的“四手”代表。只有加強對人大代表的履職監(jiān)督，才能使代表自覺增強代表意識，不斷提高履行代表職務的能力，按照人民的意志、根據(jù)人民的利益來行使人民賦予的權力，最終得到人民的信任和支持。

　　(三)加強人大代表履職管理監(jiān)督，是推進依法治國戰(zhàn)略、深化人民代表大會制度的內在要求。人民代表大會制度的特定內涵，決定著選舉權和監(jiān)督權是不可分割的。人民依法選舉代表，是把自己管理國家事務的權利委托給選出的代表，由代表組成國家權力機關，代表人民行使國家權力。人民是對委托出去的權利具有控制運作的資格和能力，有權監(jiān)督和促進代表依法有效履職。隨著我國民主政治建設的不斷推進，政治參與途徑的不斷拓寬，廣大人民群眾的權利意識、民主意識、監(jiān)督意識、法律意識日益增強，對代表其利益的人大代表作用發(fā)揮關注越來越多、期望越來越高，這對加強和改進代表工作，健全完善代表履職管理監(jiān)督工作機制提出了新的更高要求。

　　三、加強人大代表履職管理監(jiān)督工作的對策建議

　　加強人大代表履職管理監(jiān)督是一項系統(tǒng)性工程，必須從整體提升代表工作角度考慮，抓住當前深化從嚴治黨要求，貫徹黨的十九大和中央省委文件精神，及時建立監(jiān)督保障代表履職管理的制度體系，規(guī)范履職行為，增強履職成效。

　　(一)夯實思想基礎，引導代表履好職。對照新形勢新任務的要求和廣大選民群眾的期望，進一步強化代表履職的積極性、主動性，強化代表接受履職監(jiān)督的自覺意識。一要引導代表在政治上保持正確方向。必須把人大代表的思想政治素質擺在首位，切實加強代表政治素質培養(yǎng)，引導他們自覺增強制度自信，堅定堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的思想信念，深刻認識人民代表大會制度的優(yōu)越性，真正從內心深處積極擁護，自覺踐行人民代表大會制度，緊緊圍繞黨和國家工作大局依法開展工作、正確行使職權、充分發(fā)揮作用。二要引導代表在思想上自覺接受監(jiān)督。選舉權和監(jiān)督權不可分割，要引導各級人大代表深刻理解自己權利的來源，明白監(jiān)督是一項嚴肅的法律行為，是自己必須履行的法律義務，樹立起代表與選民是代表與被代表、監(jiān)督與被監(jiān)督關系的正確認識，增強代表的權力意識和責任意識，自覺接受人民的監(jiān)督。三要引導代表在履職上始終依法依規(guī)。一個代表就是一面旗幟。要引導代表切實明白自己肩負人民重托，清楚自己履職倍受選民期待，一言一行倍受社會關注。要切實在思想上破除“特權”觀念，帶頭守法用法，自覺依法行事，以法作則，切實做到做事不越界、履職不越規(guī)。

　　(二)優(yōu)化服務保障，幫助代表履好職。為代表履職提供必要的條件，是加強代表履職監(jiān)督的重要前提。一要構建優(yōu)質高效履職平臺。鞏固和深化“兩站一平臺”建設，加快推進代表履職信息化應用，提升代表依法履職的成效和水平。依托專門委員會探索設立代表專業(yè)小組，整合和發(fā)揮代表專業(yè)特長優(yōu)勢，提高代表履職的針對性、實效性。二要強化代表履職保障措施。加大代表活動經(jīng)費保障力度，支持和保障人大代表依法有效履職。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)層面，著重推動人大工作和活動經(jīng)費統(tǒng)一納入年度預算，解決好“有錢用”的問題；在縣一級層面，著重研究制定代表活動經(jīng)費保障、使用和管理辦法，解決好“怎么花”的問題。要切實保障代表知情知政權，研究規(guī)范閉會期間代表受邀參加有關會議活動的內容范圍、聯(lián)系審批程序，以及向代表提供情況資料等，推動代表有效履職。三要重視代表議案建議辦理。著眼提高代表建議辦理滿意率和解決率，探索建立代表建議與辦理“雙公開”制度，繼續(xù)優(yōu)化完善代表建議督辦機制，探索重點難點建議辦理綜合評議審核機制，充分發(fā)揮人大常委會專門委員會、工作委員會和專業(yè)小組的專業(yè)特長，邀請社會業(yè)界專家參與，組成聯(lián)合評審團，對重點督辦建議和難點建議辦理情況進行“三堂會審”，力求方法更科學、評價更客觀。

　　(三)加強日常管理，提醒代表履好職。要積極適應基層民主政治建設和國家治理體系建設不斷推進的發(fā)展形勢，積極探索和健全完善代表履職日常管理和群眾選民監(jiān)督制度。一要推動代表聯(lián)系選民“亮身份”。積極探索代表信息公開辦法和渠道，探索通過網(wǎng)站媒體、信息公開欄或便民服務電腦等平臺公開代表身份信息的制度和實施辦法，便于選民與代表聯(lián)系。同時，有計劃地組織代表緊扣黨委中心工作和群眾關心的難點熱點問題，走出代表聯(lián)絡站，主動深入選民群眾，變“進站駐點坐班等”為“進村走巷主動聯(lián)”。二要推進代表履職登記“全程紀實”。規(guī)范代表履職登記制度，建立代表履職紀實臺賬，詳實記錄代表參加會議、視察、聯(lián)系選民、接待選民等活動，督促提醒代表增強履行法定職務的主動性和務實性。要加大代表履職情況的宣傳力度，對代表履職動態(tài)在當?shù)孛襟w進行跟蹤報道，讓更多選民了解代表及履職情況。三要推廣代表述職“全覆蓋”。探索制定代表向原選舉單位或選區(qū)選民報告履職情況辦法，不斷規(guī)范選舉代表的組織方式、述職程序、參加述職評議會議人員范圍對象和評議辦法等內容。

　　(四)強化制度約束，確保代表履好職。進一步完善代表約束制度，督促代表積極主動、依法有效履行法定職權，確保在任期內堅守職業(yè)道德和法律“底線”。一方面，要加大對代表履職考評監(jiān)督力度。建立實施代表履職考評制度，對大會期間代表出席會議、審議發(fā)言、提出議案建議以及閉會期間參加代表學習培訓、中心組(小組)活動、視察調研、執(zhí)法檢查、參與立法和監(jiān)督、列席人大常委會議、支持“一府兩院”工作等情況綜合評分，并結合代表述職進行評議，考評結果作為代表連任和評選優(yōu)秀代表的重要依據(jù)，倒逼提醒代表增強責任意識和使命意識。另一方面，要適時探索建立代表退出機制。建立代表評價的獎懲制度和不履職不稱職代表的約束機制，加強代表履職登記、考核、評議等日常管理監(jiān)督結果的實際運用，對履職不作為、不稱職、群眾不滿意或違法亂紀的“問題代表”，堅持從法律規(guī)范和法理要求出發(fā)，針對不同情形細化明確處理處置的辦法和措施，規(guī)范相關操作程序，讓不能履職、不愿履職的人大代表及時退出代表隊伍，把對代表的監(jiān)督從“虛無”走向實際、從法律文本走向具體實踐。