淺談新形勢下如何有效推進人大工作評議

　　換屆以來，漢壽縣人大常委會認真貫徹落實監(jiān)督法，積極探索和嘗試工作評議這一行之有效的監(jiān)督辦法，不斷改進和完善監(jiān)督程序和方式，先后組織對 10 個部門進行工作評議(包括人大工作評議和建議辦理評議)，取得較好的效果。本文將從工作評議的法律屬性、開展評議過程中存在的問題作一些分析和梳理，探討新形勢下如何更加有效地開展工作評議，著實提高人大監(jiān)督實效。

　　一、明確工作評議的法律屬性

　　開展工作評議是地方人大監(jiān)督實踐中的探索和創(chuàng)新。監(jiān)督法作為縣級以上人大常委會行使監(jiān)督權的重要依據(jù)，其中規(guī)定了7種不同的監(jiān)督方式，但是工作評議這一監(jiān)督形式在現(xiàn)有法律中尚無明確具體的規(guī)定。法律沒有明文規(guī)定，但在實踐中以一種監(jiān)督方式的形式被廣泛運用，非常有必要探討其法律屬性。

　　1.工作評議的直接法理依據(jù)。工作評議符合憲法原則和有關法律規(guī)定精神。憲法明確規(guī)定，“我國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和各級人民代表大會。”“一府兩院”由人大產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。人大代表享有閉會期間活動的權利，享有向本級人大及其常委會提出各方面工作的建議、批評和意見的權利等等。因此，人大有權通過組織代表活動來了解“一府兩院”的工作情況，了解由人大任命或批準任命的“一府兩院”工作人員依法履行職責的情況，并提出建議、批評和意見。而工作評議正是人大常委會通過有組織的活動來調(diào)查被評議單位或有關國家工作人員的工作，提出改進工作的建議和意見并督促其整改。這種做法，完全符合憲法和法律的立法精神和立法本意，工作評議具有直接的法理依據(jù)。

　　2.工作評議的間接法律依據(jù)。監(jiān)督法第一章第二條規(guī)定，“各級人民代表大會常務委員會依據(jù)憲法和有關法律的規(guī)定，行使監(jiān)督職權。”第四條規(guī)定，“各級人民代表大會常務委員會按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權。”第五條規(guī)定，“各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、人民法院、人民檢察院的工作實施監(jiān)督，促進依法行政、公正司法。”《監(jiān)督法》第二章專章規(guī)定了聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，明確了人大常委會聽取審議(專項)工作報告的監(jiān)督形式。審議意為審查評議，審查側(cè)重于合法性判定，評議則傾向于合理性評價，即在對工作合法性審查的基礎上，對工作開展的實際效果進行滿意度、等級、優(yōu)劣、好壞、高低的評價。法律明確規(guī)定了審議的監(jiān)督方式，而審議的概念包括了評議的含義，其實也就是間接規(guī)定了評議的監(jiān)督方式，在工作審查的同時，人大有權對工作效果進行評議。

　　3.工作評議的地方法規(guī)依據(jù)。很多地方人大結合工作實踐，把工作評議寫入了地方性法規(guī)。比如，湖北省人大常委會在2008年通過的《湖北省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》中規(guī)定，“常務委員會聽取和審議專項工作報告，可以組織常委會組成人員、人大代表對報告機關的專項工作進行工作評議”。2007年貴州省人大常委會制定的《貴州省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例》第十九條明確規(guī)定，“常務委員會聽取和審議專項工作報告，可以組織常務委員會組成人員和本級人民代表大會代表進行工作評議”。湖南省〔2015〕26號文件也明確指出，“縣級人大常委會要健全聽取和審議工作報告、執(zhí)法檢查、工作評議、預算審查監(jiān)督等工作機制，規(guī)范專題詢問工作，完善工作評議整改情況、審議意見落實和跟蹤問效力度，切實推動有關方面改進工作、解決問題”。省級人大常委會制定的監(jiān)督條例、監(jiān)督法實施辦法、文件等，明確規(guī)定了工作評議這一監(jiān)督方式，也為這一監(jiān)督形式提供了法律依據(jù)。

　　二、工作評議中存在的問題

　　工作評議既拓寬了人大監(jiān)督的渠道，改善了被評部門的工作，又樹立了人大的權威和形象，推進了人大工作的創(chuàng)新發(fā)展，這是值得肯定的。但在具體組織開展工作評議的實踐過程中還存在一些亟待解決的問題，仍需要我們認真研究思考。

　　1.在監(jiān)督的主體方面，存在“一團和氣”的現(xiàn)象。人大常委會既是監(jiān)督主體，又是權力主體，必須發(fā)揮與其法律地位相對應的作用。目前一些人大常委會組成人員和人大代表還不同程度地存在著不敢評、不愿評的思想顧慮，怕說問題、怕影響關系。在評議會上，說成績不怕過頭，談問題則有所保留，提建議先聲明僅供參考，發(fā)言完了不忘請求批評指正。這些，都影響著評議工作的開展，影響著人大職能的發(fā)揮。

　　2.在工作評議的對象上，存在“選擇片面”的現(xiàn)象。以漢壽縣為例，以往開展工作評議都是選取一些大的政府組合部門，比較具有片面性、局限性，今年在選取評議對象的時候著重選取了個別群眾反響不是很好的部門，但也還不夠全面。對于轄區(qū)內(nèi)不屬于本級“一府兩院”領導的企業(yè)事業(yè)單位、黨委直接領導的社會群團組織幾乎沒有組織過執(zhí)法、守法情況的監(jiān)督，這些單位和組織也同樣有法律監(jiān)督和被監(jiān)督的責任和義務。要落實這一責任和義務，人大還須不斷拓寬監(jiān)督對象，改進監(jiān)督方式。

　　3.在工作評議的內(nèi)容上，存在“內(nèi)容簡化”的現(xiàn)象。從近年來的實踐看，工作評議的內(nèi)容正不斷深化發(fā)展，逐步實現(xiàn)對“事”的評議與對“人”的評議結合；圍繞一個時期的中心工作評議與對群眾關心的“熱點”問題、執(zhí)法的難點問題評議結合；對工作情況的評議與對執(zhí)法情況的評議結合等等，擴展了工作評議的功能，增強了人大監(jiān)督的實效。有人認為，當前的工作評議突出了“查錯糾偏”，注重了事后懲戒，忽視了對權力行為發(fā)生前的預防和運行中的監(jiān)控，應該把工作評議擴展為事前、事中、事后全過程的控制和監(jiān)督。但我認為，事后監(jiān)督符合認識論的一般規(guī)律。被監(jiān)督對象總得先有事實、有行為，監(jiān)督機關才能判別是非，實施監(jiān)督。沒有形成事實之前，開展監(jiān)督無異于無的放矢。即使事實正在形成之中，開展監(jiān)督也仍然有越權之嫌。因為，獨立行使行政權、審判權、檢察權是憲法和法律賦予“一府兩院”的法定職權，人大不能干預他們的正常工作，侵犯他們的職權。人大也應該把著眼點放在“一府兩院”的自我發(fā)現(xiàn)、自我糾正上來。

　　4.在工作評議的方式方法上，存在“效仿上級”的現(xiàn)象?？h鄉(xiāng)人大在制定年度評議工作計劃時，由于缺少深思熟慮、科學安排，往往過于依賴上級人大，注重與上級人大的年度工作安排保持“高度一致”，最終成為效仿式的計劃，配合式的計劃，不能充分發(fā)揮作用的計劃。由于沒有真正結合當?shù)貙嶋H情況制定計劃，對管轄區(qū)域內(nèi)事關社會比較關切、人民群眾呼聲較高、問題反映比較集中的部門和單位工作評議覆蓋不夠、針對性不強，從而在很大程度上影響了工作評議的質(zhì)量和水平。

　　5.在工作評議的落實整改上，存在“一評了之”的現(xiàn)象。人大在開展工作評議時存在重現(xiàn)場評議、輕事后監(jiān)督的現(xiàn)象，雖然在評議活動中對被評單位指出了存在的不足和需要整改的問題，但由于缺少事后連續(xù)性的監(jiān)督，評議效果不好。人大進行工作評議，只是監(jiān)督的開始，更重要更關鍵的是在評議后還要及時監(jiān)督被評單位認真整改，開展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查活動，不能一評了之。

　　三、開展好人大工作評議的路徑

　　評議工作在漢壽縣人大始終如一地堅持了下來，特別是 2016 年換屆以來，漢壽縣人大常委會不斷規(guī)范、完善工作評議這一監(jiān)督方式，效果一年比一年好，主要有以下體會和經(jīng)驗。

　　搞好工作評議的保障是堅持黨的領導。評議工作必須在黨委領導下進行，這是評議工作應遵循的政治原則。在評議的各個階段，人大常委會要自始至終將評議工作置于黨委的統(tǒng)一領導下。我縣已將開展工作評議寫入了年度工作要點，事前向黨委請示，事后向黨委匯報，評議中的重要情況和重大問題及時向黨委報告，作出決定之前征得黨委同意。對涉及干部問題，堅持黨管干部的原則和人大常委會依法任免的統(tǒng)一，從而為搞好工作評議提供可靠保障。

　　搞好工作評議的前提是堅持依法評議。一是評前要學法。既要根據(jù)評議的內(nèi)容組織人大代表和參評人員學習相關的法律法規(guī)，又要組織被評議部門的干部和職工聯(lián)系實際對有關法律法規(guī)進行再學習、再教育，必要時進行法律測試。二是評議的重點要放在執(zhí)法上。著重評議是否依法行政、依法管理。三是評議發(fā)言要以法律法規(guī)為準繩，據(jù)法論理，具體運用法律條文說明是非。只有這樣，才能確保評議工作合理合法進行。

　　搞好工作評議的基礎是堅持發(fā)揮代表作用。一是要認真做好組織發(fā)動工作，既嚴密組織，精心指導，又注重最大限度地調(diào)動廣大代表和人民群眾參與評議的積極性和主動性。二是要做好協(xié)調(diào)和服務工作，既要為代表開展調(diào)查研究，進行面對面的評議創(chuàng)造必要的條件，又要注意不搞包辦代替。三是要做好評議整改督查、反饋工作，使代表的意見和建議真正落到實處。

　　搞好工作評議的關鍵是堅持抓好整改落實。落實整改是工作評議的歸結點。為保證評議意見真正落到實處，一要走訪征求案件當事人及反映意見建議的單位，看他們對整改的滿意程度；二要不僅聽部門的整改措施，更要對交辦的意見逐件進行審查；三要對辦理走樣的問題提出詢問和質(zhì)詢；四要對整改報告通不過的追究其單位一把手的責任。充分運用法律賦予人大的調(diào)查權、審議權、詢問權、處置權，使工作評議切實達到預期的目的。五是要向社會公開工作評議的全過程，調(diào)動輿論參與、公眾參與， 充分發(fā)揮輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督的作用，使工作評議更加富有成效。以整改的實效、以工作的實績，取信于民、取信于代表。