從監(jiān)督方式看嘉禾人大制度的完善發(fā)展

　　我國人民代表大會制度已經(jīng)超過了60多年的發(fā)展歷程。在深入貫徹“四個全面”戰(zhàn)略部署的新形勢下，各級人大常委會落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會關于加強社會主義民主法制建設、推動人民代表大會制度與時俱進的要求，代表人民依法行使憲法和法律賦予的各項職權(quán)，責任更大，任務更重。從嘉禾縣人大常委會成立以來開展監(jiān)督工作，特別是聽取和審議縣人民政府、縣人民法院、縣人民檢察院專項工作報告及對規(guī)范性文件進行備案審查、干部任后監(jiān)督等工作的歷程看，監(jiān)督方式的不斷改進，充分體現(xiàn)了嘉禾人大監(jiān)督工作的與時俱進和人大制度的完善發(fā)展。

　　1980年12月25日，剛剛成立一個月的嘉禾縣第八屆人大常委會召開第2次會議，聽取了縣糧食局關于提高大米質(zhì)量的匯報，這是嘉禾縣人大常委會歷史上聽取的第一個專項工作報告，邁出了監(jiān)督工作的第一步。從此，嘉禾縣人大常委會監(jiān)督工作的內(nèi)容和范圍逐步明確，監(jiān)督的形式逐步規(guī)范，監(jiān)督的成效也逐步顯現(xiàn)。 彈指一揮間，嘉禾縣人大常委會已成立40年。在這40年里， 嘉禾縣人大常委會共召開了316次會議，依法作出決議決定253個，聽取和審議縣“一府兩院”專項工作報告568個，組織開展或配合省、市人大開展執(zhí)法檢查400余次，有力地促進了縣“一府兩院”不斷改進工作中的不足，切實解決人民群眾關心關注的問題，推動了嘉禾經(jīng)濟社會科學跨越發(fā)展。

　　然而，在嘉禾人大常委會聽取和審議專項報告工作最初起步的10年，由于人大相關工作制度的缺失和缺陷，造成審議專項報告工作彈性過大、剛性不足。如在1984年通過的縣人大常委會工作制度中，沒有對聽取和審議報告工作作出明確規(guī)定。1988年通過的縣人大常委會議事制度對聽取和審議報告工作也只作了兩條簡單規(guī)定，即審議前5天報送工作報告和審議后可以作出決議決定交“一府兩院”執(zhí)行。由此，人大聽取和審議專項報告工作長期停留在聽聽議議，甚至議而不決、決而不行、行而不果的狀況，實際上變成了一種走過場式的工作程序，缺乏監(jiān)督效力，人們常常對此戲稱為“不說白不說，說了也白說”。 進入二十世紀九十年代，嘉禾縣人大常委會聽取和審議專項報告工作悄然發(fā)生了轉(zhuǎn)變。一方面，常委會每年初制定年度工作計劃時，將聽取和審議專項工作報告作為重點工作納入年度計劃并向縣委報告，人大常委會年度工作要點經(jīng)縣委常委會審議通過后，由縣委下文轉(zhuǎn)發(fā)。另一方面，常委會根據(jù)法律要求逐步規(guī)范專項工作報告的審議程序。1991年，縣人大常委會通過的落實省人大常委會關于監(jiān)督“兩院”工作規(guī)定的具體辦法中，首次明確規(guī)定了可以將審議意見交有關機關辦理，辦理結(jié)果應在一個月內(nèi)報告縣人大常委會。這也成為嘉禾人大破解“說了白說”難題所作的第一次重大改進，初步顯示了嘉禾人大對重大問題監(jiān)督工作一抓到底的決心。特別是到了九十年代末期的1998年，縣人大常委會在修訂的議事制度中首次明確要求常委會有關工作機構(gòu)要對審議意見進行督促和檢查。之后，常委會又專門制定了第一份關于聽取和審議專題工作報告的制度，這項制度對聽取和審議專題工作報告中，審議議題的提出、審議前組織調(diào)查、提前報送工作報告、確定報告人、審議后形成審議意見書的處理等都作了詳細的規(guī)定。應該說這是一套相對比較完整的關于聽取和審議專項報告的程序規(guī)定，尤其是制度中關于“主任會議或常委會多數(shù)成員對審議意見書處理結(jié)果不滿意，有關國家機關應重新辦理和答復”的規(guī)定，非常具有進步意義，彰顯了嘉禾人大監(jiān)督工作具有了更強的剛性和更大的力度?？缛胄率兰o，嘉禾縣人大常委會聽取和審議專項報告工作的方式日趨完善，充分體現(xiàn)了人大監(jiān)督工作與民主法制建設的進步。2004、2005年，嘉禾縣人大常委會相繼出臺了第二份、第三份關于聽取和審議專項工作報告制度，即《關于進一步提高常委會審議質(zhì)量的若干意見》和《實行審議意見書暫行辦法》。這兩項制度，一是對審議前的準備要求做到“三提前”。①提前告知審議議題和發(fā)放會議資料。②提前組織常委會組成人員圍繞審議議題學習相關法律法規(guī)和政策。③提前組織組成人員以集中或者分組持證等方式深入調(diào)研和視察，有效地提高了常委會審議質(zhì)量。二是對審議后審議意見作了“三規(guī)范”。①規(guī)范了審議意見書的使用范圍。②規(guī)范了審議意見書的制作和簽發(fā)程序，即相關辦委制定，主任會議討論簽發(fā)。③規(guī)范了審議意見交辦程序，即審議意見以《審議意見書》的形式交辦，“一府兩院”應在規(guī)定的限期內(nèi)向常委會報告辦理審議意見書結(jié)果，有效增強了審議意見辦理的嚴肅性。三是對審議意見的督辦作了“三明確”。①明確了督辦主體，即常委會相關工作委員會。②明確了督辦形式，即在具體督辦中，可綜合運用調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查、評議等工作形式督辦。③明確了對辦理審議意見情況是否滿意的認定方式，即審議意見書規(guī)定的辦理期限到達后，常委會會議要聽取和審議“一府兩院”對審議意見辦理情況的報告，然后由常委會組成人員對審議意見辦理情況是否滿意進行無記名投票表決，不滿意票超過常委會全體組成人員半數(shù)的，不予通過，要求重新限期辦理，并再次向常委會會議報告，如再不滿意，則要追究相關單位負責人責任，同時采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性手段，確保審議意見落實到位。在實踐中，縣人大常委會著重抓好了審議工作的“六個環(huán)節(jié)”，即“圍繞大局選好審議議題、深入調(diào)研做好審議準備、召開會議充分審議報告、認真整理交辦審議意見、跟蹤督促督辦審議意見、召開會議再審審議意見辦理情況”，提高了審議質(zhì)量和監(jiān)督實效。2005年，嘉禾縣第十四屆人大常委會第25次會議上，縣公安局關于辦理落實《刑事訴訟法》執(zhí)法檢查審議意見書情況的報告，成為了首個票決未獲通過的專項工作報告。這在當時“一府兩院”中引起了不小的震動，不少“一府兩院”負責人說：“看來現(xiàn)在人大是動真的、來硬的了，報告未獲通過很沒面子，也說明我們的工作辜負了人民的期望。”2005年來，縣“一府兩院”已有7項辦理落實常委會審議意見的專項工作報告未獲通過。至此，嘉禾人大常委會因?qū)徸h專項報告不走過場，逐漸贏得廣大群眾的信任，也逐步樹立了人大監(jiān)督工作的權(quán)威。 《監(jiān)督法》正式實施后，2008年，嘉禾縣人大常委會根據(jù)監(jiān)督法要求，修訂了常委會議事規(guī)則，進一步對聽取和審議專項工作報告的程序作了修正。一是增加了關于聽取和審議專項報告計劃制定和公布，以及專項工作報告和審議意見及其研究處理情況公布的規(guī)定，使人大工作自覺接受人民監(jiān)督。二是增加了專項工作報告提交常委會會議審議前，由相關辦委根據(jù)前期調(diào)查情況進行初審的規(guī)定，使報告機關更主動地檢查和改進工作中的不足。這些新規(guī)定使嘉禾人大聽取和審議專項報告工作更加符合《監(jiān)督法》的精神實質(zhì)，體現(xiàn)了嘉禾縣人大常委會履職日趨科學化、制度化、法制化。如2008年以來，針對林業(yè)生產(chǎn)在冰災中受損、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重等狀況，縣人大代表先后在人代會上提出了《關于加強林業(yè)生態(tài)建設的議案》和《關于建設南嶺森林公園的議案》，對此，嘉禾縣人大常委會決定，在交辦議案、開展環(huán)保世紀行的同時，組織開展《森林法》、《水土保持法》執(zhí)法檢查，并強調(diào)對促進縣域生態(tài)環(huán)境保護和改善作為人大監(jiān)督的重點持續(xù)抓；依法作出了《關于在全縣開展城鄉(xiāng)綠化攻堅活動的決議》，督促政府研究辦理議案、執(zhí)行決議。通過持續(xù)不斷地監(jiān)督措施的落實，全縣完成了在冰災中受損的39.6萬畝林地恢復重建，生態(tài)環(huán)境狀況進一步得到改善，為打造宜居、宜商、宜游新嘉禾創(chuàng)造了良好條件。 嘉禾縣人大常委會高度重視規(guī)范性文件備案審查工作，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，2005年審議出臺了《規(guī)范性文件備案審查辦法》，2009年進行了修正，明確規(guī)定了規(guī)范性文件的范圍、報送備案的內(nèi)容及接收、登記、審查、處理的程序要求，做到了有報必備、有備必審、有錯必糾。在實際工作中，注重把握備案登記、審查會商、審后督辦等三個關鍵環(huán)節(jié)，建立健全有件必報制、接收登記制、分送研究制、審查會商制、審后督辦制、糾錯制、責任追究制等制度，審查糾正了4個與法律法規(guī)相抵觸的政府規(guī)范性文件。2014年3月，縣人大常委會通過備案審查，依法依程序?qū)h新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理委員會于2013年10月15日下發(fā)的嘉合管委發(fā)[2013]1號文件《關于進一步加強新農(nóng)合定點醫(yī)療機構(gòu)管理規(guī)定的通知》向縣人民政府發(fā)出主任會議建議函：“立即廢止該文件，并向社會公告”。對問題文件說“不”，引起了社會各界和廣大人民群眾的強烈反響。 如何加強對干部任后的監(jiān)督，嘉禾縣人大常委會進行了積極的探索，一方面，加強與縣委有關部門的溝通，嚴把對擬任人員的任前考察、經(jīng)濟責任審計、法律考試、公示及表態(tài)發(fā)言關，嚴格依法依程序任免干部。另一方面，以開展工作評議為重點，切實加強對任命干部的任后監(jiān)督，1991年以來，先后組織評議“一府兩院”及其工作部門101個、評議“一府兩院”及其部門負責人56人；2003年至2006年，對縣政府4名副縣長和13名政府工作部門主要負責人開展了述職評議?！侗O(jiān)督法》實施后，改評議為聽取和審議“一府兩院”及其工作部門負責人履職情況報告，每年安排3至4名政府工作部門負責人向縣人大常委會報告履職情況，任后監(jiān)督更為規(guī)范。今年，常委會又審議出臺了《關于對縣人民政府、縣人民法院、縣人民檢察院有關工作人員履職情況進行滿意度測評的辦法》，對由嘉禾縣人民代表大會選舉和嘉禾縣人大常委會任命的縣人民政府、縣人民法院、縣人民檢察院工作人員履職情況，按照滿意、基本滿意、不滿意三個等次，每年召開一次測評大會進行測評，測評結(jié)果作為縣人大常委會任免干部的重要依據(jù)。干部監(jiān)督制度進一步完善、規(guī)范，促進了人大選舉和常委會任命的干部依法行政、為民履職。 嘉禾縣人大常委會還積極回應社會關切，突出問題導向，2014年以來，堅持把城鄉(xiāng)規(guī)劃實施情況作為監(jiān)督工作重點，通過創(chuàng)新監(jiān)督方式，完善工作機制，持續(xù)開展專題調(diào)研、執(zhí)法檢查、聽取報告、發(fā)出審議意見和跟蹤督辦等方式，提高監(jiān)督工作實效，有力推動城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效落實。

　　2015年11月，縣十六屆人大常委會第23次會議審議批準《嘉禾縣人大常委會聽取和審議縣人民政府關于城鄉(xiāng)規(guī)劃實施情況報告的暫行辦法》，2017年9月縣十七屆人大常委會第7次會議審議批準《嘉禾縣人大常委會聽取和審議縣人民政府環(huán)境保護工作情況報告暫行辦法》，進一步明確人大及其常委會監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃實施和環(huán)境保護的具體內(nèi)容、程序和要求，有力地促進了城鄉(xiāng)規(guī)劃實施、環(huán)境保護監(jiān)督工作步入規(guī)范化、制度化、常態(tài)化軌道。嘉禾縣人大常委會監(jiān)督方式的不斷改進，是人大制度完善發(fā)展的具體體現(xiàn)，是完善監(jiān)督程序、樹立監(jiān)督權(quán)威、提高監(jiān)督實效的生動縮影。