關(guān)于依法搞好地方人大審議的幾點(diǎn)思考

　　地方人大的審議就是對(duì)列入會(huì)議議程的各項(xiàng)議案和報(bào)告進(jìn)行閱讀、討論、研究和審查后，給予肯定、否定或提出修改意見(jiàn)的過(guò)程，它是地方各級(jí)人大代表和人大常委會(huì)組成人員一項(xiàng)非常重要的工作，是其行使表決的前提。如何依法搞好審議，是每一個(gè)審議者必須認(rèn)真思考的課題，對(duì)此，筆者作過(guò)一些思考，有以下三點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

　　一、要堅(jiān)持法律準(zhǔn)繩

　　審議即評(píng)判，評(píng)判則有標(biāo)準(zhǔn)，不合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品不是好產(chǎn)品，不合標(biāo)準(zhǔn)的審議也是沒(méi)有質(zhì)量的審議。以法律為準(zhǔn)繩，是指用法律作尺度來(lái)衡量是非曲直，這對(duì)地方人大的審議尤為重要。

　　首先，人民代表大會(huì)的基本性質(zhì)，決定了地方人大的審議必須依法。我國(guó)憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)的性質(zhì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。根據(jù)憲法的這一規(guī)定，地方人大審議就是權(quán)力機(jī)關(guān)的審議，正因?yàn)槿绱?，其審議就必須符合權(quán)力機(jī)關(guān)的要求。第一，它必須符合人大的權(quán)力是一種根本權(quán)的要求。人大權(quán)力的根本性決定人大不僅具有主權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力，而且具有控權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力。除人大之外，其他國(guó)家權(quán)力，由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，人大執(zhí)掌權(quán)力而不執(zhí)行權(quán)力。審議是人大執(zhí)掌權(quán)力又監(jiān)督權(quán)力的一種形式，是人大治官治權(quán)的一種方式。但是，治官治權(quán)必須有標(biāo)準(zhǔn)有原則，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和原則就是法律，權(quán)是內(nèi)核，法是外衣，只有依法審議，地方人大才能依法行權(quán)、用權(quán)、管權(quán)。第二，它必須符合人大權(quán)力是一種表達(dá)權(quán)的要求。人大權(quán)力的必然形式就是通過(guò)議事的方式表達(dá)人民的意志。審議是一種通過(guò)陳述本意，反映民意的活動(dòng)。在這個(gè)活動(dòng)中，審議者如果只說(shuō)反映個(gè)人偏好的話語(yǔ)，不傳達(dá)人民群眾的呼聲，它就從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)不能代表人民。審議場(chǎng)就會(huì)變成審議者個(gè)人權(quán)利的角斗場(chǎng)或政客相互攻擊的競(jìng)技場(chǎng)，而要避免這種情況的發(fā)生，維護(hù)人大權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，參加審議的每一個(gè)人都必須遵守那些能夠促進(jìn)共同利益的正義原則。這個(gè)正義原則就是法律。只有在法律框架下的審議，才能既不堵塞言路，又能體現(xiàn)正義，反映民意，維護(hù)“公共善”。第三，它必須符合人大的權(quán)力是一種聚合權(quán)的要求。每一個(gè)審議者都有在審議中表達(dá)的權(quán)力，但又不能按照自己個(gè)人的意志決定問(wèn)題。人大的審議是一個(gè)源于差異，成于共識(shí)的過(guò)程。審議時(shí)，表面上是審議者個(gè)人意見(jiàn)的公開(kāi)陳述，實(shí)際上是集體決定的一種形塑。要使有差異的個(gè)人意見(jiàn)歸于有共識(shí)的集體決定，審議必須有一個(gè)無(wú)形的理性原則貫穿始終，這個(gè)理性原則就是法律，有了這個(gè)原則，人大和人大常委會(huì)上，大家依法審議就不會(huì)形成“諸神之爭(zhēng)”不至于使該審議的問(wèn)題懸而未決，就會(huì)求同存異。這樣，才能使人大的審議成為有效率的審議，既民主又不失權(quán)威的審議。

　　其次，依法治國(guó)的基本方略，規(guī)定了地方人大的審議必須依法。我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。依法治國(guó)是“依法”與“治國(guó)”的統(tǒng)一體。前提是“依法”，關(guān)鍵是“治國(guó)”，人大是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，核心任務(wù)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，實(shí)施措施是堅(jiān)持民眾治理國(guó)家，人民是“治國(guó)”的主體，治國(guó)的重心在于治權(quán)、治官。人大的審議，在很大程度上是評(píng)官、評(píng)權(quán)，是治官、治權(quán)的前提，法律是制約權(quán)力的手段，是人民當(dāng)家作主的寶器。審議只有運(yùn)用法律這個(gè)武器，才能有效約束權(quán)力。地方人大只有具備了約束權(quán)力的權(quán)威，才具有真正的權(quán)威，才能真正落實(shí)依法治國(guó)，才能實(shí)現(xiàn)真正的人民當(dāng)家作主，才能把“權(quán)力”關(guān)進(jìn)籠子。

　　再次，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，確定了地方人大的審議必須依法?？茖W(xué)發(fā)展觀是指導(dǎo)我們一切工作的總攬?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展為指導(dǎo)來(lái)開(kāi)展人大審議，就是要在審議中始終堅(jiān)持好這個(gè)核心，始終落實(shí)好這個(gè)基本要求。但是，由于審議者各自所在的崗位不同，所處的環(huán)境不同，所在選區(qū)的人民的訴求不同，所獲取的信息量和信息源不同，以及個(gè)人的認(rèn)知水平不同等等各方面的差異，對(duì)同一問(wèn)題，是否堅(jiān)持了以人為本，是否符合全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的要求的看法可能是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。而人大的審議決定，既不能用所有審議者意見(jiàn)簡(jiǎn)單相加而成，也不能粗暴地由少數(shù)服從多數(shù)而定，如何使大家的意見(jiàn)統(tǒng)一于科學(xué)發(fā)展觀，形成異曲同工之妙，合法才是正確性的真正源泉，因?yàn)榉墒侨祟惿鐣?huì)層次的規(guī)則，是社會(huì)上人與人之間的關(guān)系規(guī)范，是一切行為規(guī)范的總和，它天生的具有全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的功能，這就決定了法律就是人大審議中落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的最普遍性原則。堅(jiān)持這一原則，才能賦予科學(xué)予合法，才能將不科學(xué)置于違法，才能使法律成為人大審議中落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要保障。

　　二、要克服不良傾向

　　作為一名人大代表和人大常委會(huì)組成人員，要搞好人大審議，不僅要懂得審議必須堅(jiān)持法律標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是在審議中正確地運(yùn)用法律標(biāo)準(zhǔn)。在審議實(shí)踐中，怎樣用好法律?我認(rèn)為，一定要克服好以下三種不良傾向。

　　(一)要注意克服審議中只講法律，忽視政策的傾向。首先，這是由我國(guó)的基本政治制度決定的。我國(guó)實(shí)行的是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主三者的統(tǒng)一是搞好人大工作的基本前提。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須落實(shí)黨的政策，堅(jiān)持依法治國(guó)，必須保障法律實(shí)施，這一基本的要求，決定了法律和政策對(duì)于搞好人大審議，猶如車(chē)之兩輪，鳥(niǎo)之兩翼，是缺一不可的，在中國(guó)，重政策輕法律和重法律輕政策，都是行不通的。人大之對(duì)國(guó)家、權(quán)力、官員，既要靠法律來(lái)治理，也要靠政策來(lái)治理。因此，審議中，審議者就必須學(xué)會(huì)使用法律和政策這兩種武器。其次，這是由法律與政策各自的基本特性所決定的。一是法律和政策它們?cè)诒举|(zhì)上具有一致性。黨的政策和法的靈魂，二者都統(tǒng)一于人民的根本利益，人大審議既講法律又講政策，更有利于發(fā)展好、實(shí)現(xiàn)好和維護(hù)好最廣大人民群眾的根本利益，這也是人大本身的價(jià)值追求。二是法律和政策它們?cè)诠δ苌暇哂谢パa(bǔ)性。除共同點(diǎn)之外，與政策相比，法律更具有規(guī)范性和穩(wěn)定性；與法律相比，政策又更具有指導(dǎo)性和靈活性，法律規(guī)范性和穩(wěn)定性特色，更有利于增強(qiáng)法律的權(quán)威性，而政策的指導(dǎo)性和靈活性，則有利于增強(qiáng)政策的針對(duì)性。因此，人大在審議中，堅(jiān)持法律和政策相統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也必然會(huì)提高人大審議的權(quán)威性和針對(duì)性。再次，這也是目前人大審議現(xiàn)實(shí)所必需的。人大的審議，是人大對(duì)“一府一委兩院”等國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行的一種重要的監(jiān)督形式。這種監(jiān)督一般來(lái)講是在事后，而且是大事和重要事項(xiàng)的監(jiān)督。在此之前，黨的政策指導(dǎo)在先，號(hào)召在先。雖然人大審議是法律授權(quán)，是最高審議，但是，由于審議議案與黨的政策具有高度相關(guān)性，所以，審議中，堅(jiān)持法律與政策相結(jié)合，就會(huì)更有利于大局的維護(hù)，全面的協(xié)調(diào)和和諧的營(yíng)造。

　　(二)要注意克服審議中只搬法律，忽視事實(shí)的傾向。“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，是我國(guó)法律所確定的司法裁判的基本原則，也是人大審議的一個(gè)基本原則。按照這一原則，法律與事實(shí)具有不可分離性，所有的法律均與事實(shí)相關(guān)，談法律而不言事實(shí)，純屬荒唐。但是，在具體的審議中，只搬法律，忽視事實(shí)的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。有的審議重大事項(xiàng)，只談法律允不允許辦，不議條件可不可以辦；有的審議工作報(bào)告，只查違不違反法律，不議遵不遵循規(guī)律；有的審議財(cái)政決算，只查超沒(méi)超出預(yù)算，不問(wèn)用不用得合算；有的審議人事任免，只問(wèn)程序合不合，不問(wèn)實(shí)際需不需等等。上述這些，單從法律條文來(lái)考究，人大行禮如儀，審議放行，已是無(wú)可厚非，但要從具體的對(duì)象、具體的背景、具體的過(guò)程、具體的結(jié)果來(lái)評(píng)判，難怪有人說(shuō)人大是良莠不齊，昏昏其然。人大如果不摒棄那種只搬法律條文，不觸具體事實(shí)的空審議；只講法律要求，不辨事實(shí)真象的假審議；只論法律程序，不糾錯(cuò)誤事實(shí)的軟審議，審議必將成為一種十足的過(guò)場(chǎng)，人大是審議的威信也會(huì)因此而掃地。要克服審議中只搬法律，忽視事實(shí)的傾向，每一個(gè)審議者都必須從自身做起。首先，審議者必須樹(shù)立一種不僅要正確地做事，而且要做正確的事的理念。依法審議是正確的做事，但法不及實(shí)，法不對(duì)實(shí)，就不能做正確的事，就會(huì)形成無(wú)稽之談，生成無(wú)中之有。其次，審議者必須養(yǎng)成一種法不離實(shí)的審議習(xí)慣，地方人大的審議每一件都是具體的，有具體的對(duì)象、具體的內(nèi)容、具體的目標(biāo)，審議是對(duì)具體事實(shí)的審議，是具體的法律對(duì)具體事實(shí)的度量。離開(kāi)了事實(shí)就沒(méi)有審議，離開(kāi)了事實(shí)，也無(wú)所謂度量。再次，審議者還必須保持一種合法成善的追求。依法審議不僅僅是一種合法性的審議，更重要的是合法性善的審議。合法應(yīng)有善果，如果我們保持了這樣一種追求，我們的審議就會(huì)法不離實(shí)，就會(huì)由果及因，由表及里，提高質(zhì)量。

　　(三)要注意克服審議中只摳法律，忽視民意的傾向。之所以提出這一問(wèn)題，至少有以下一些理由。首先，這是由人大審議的特性所決定的。人大的審議說(shuō)到底是人民的審議，人大審議的人民性表現(xiàn)為審議權(quán)屬于人民，審議要為實(shí)現(xiàn)、維護(hù)人民利益服務(wù)，人大審議的人民性要求人大的審議必須反映民意。其次，這也是人大審議者本身的職責(zé)要求。參與人大審議的人都來(lái)自人民，代表著人民，每一個(gè)人都承擔(dān)著民意代言人的職責(zé)，反映民聲、民情是其應(yīng)盡的義務(wù)。再次，這還是法律和民意各自的特色所決定的。法律與民意本來(lái)就是同一戰(zhàn)壕的盟友，民意是法律之源，法律之魂，法律是民意的升華和聚合。民意需要法律保護(hù)，法律需要民意來(lái)推進(jìn)。法律要求的是合法，民意則側(cè)重于合理，在人大審議中，堅(jiān)持法律與民意的統(tǒng)一，使人大的審議會(huì)更全面，更和諧。實(shí)踐上，要從以下三個(gè)方面多些努力。一是審議者必須有一種對(duì)法律和民意同樣的敬畏。二是審議者必須學(xué)會(huì)不僅要從合法而且要從合理的角度上去度量的方法。三是審議者必須養(yǎng)成在審議中傾聽(tīng)他人意見(jiàn)的習(xí)慣。

　　三、要做好充分準(zhǔn)備

　　人大的審議一般是通過(guò)會(huì)議形式進(jìn)行的，審議者會(huì)上一分鐘，不在于其會(huì)中一時(shí)的眉頭一皺，計(jì)上心來(lái)，而在于其會(huì)前十分功。因此，要依法搞好人大審議，審議者必須提前做好充分準(zhǔn)備。

　　(一)心理準(zhǔn)備。參加審議的人，要克服人微言輕的臣民心理、孤陋寡聞的愚民心理。要以一種當(dāng)家作主的心態(tài)參與審議。要有一種敢于為捍衛(wèi)法律、捍衛(wèi)民意講真話、講實(shí)話的心理準(zhǔn)備。

　　(二)知識(shí)準(zhǔn)備。第一是法律知識(shí)。依法審議，法律知識(shí)是力量。一個(gè)法盲不可能在依法審議中有所作為。因此，審議者至少要懂得與審議議題相關(guān)的法律知識(shí)；第二是政策知識(shí)。審議者不僅要就、了解本級(jí)有關(guān)方面的政策還要了解上級(jí)有關(guān)方面的政策，這是審議能否把握大局的關(guān)鍵；第三是社會(huì)知識(shí)。審議者要了解本區(qū)域內(nèi)社會(huì)的常識(shí)、常理、常情、常態(tài)，這是把握作為價(jià)值尺度的民意的原生態(tài)背景，脫離這個(gè)背景，審議就有可能悖理，為人民所不滿；第四是專業(yè)知識(shí)。作為非專業(yè)人員的審議者，雖然這不是必需的，但從科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徸h要求來(lái)講，審議者具有這方面的知識(shí)必然有利無(wú)弊。

　　(三)情況準(zhǔn)備。凡是與審議議題相關(guān)的情況，不僅要知其然而且要知其所以然，不僅要了解事情的過(guò)程，而且要了解事情的結(jié)果；不僅要掌握正面的情況，而且要掌握負(fù)面的情況；不僅要把握問(wèn)題的經(jīng)度，而且要把握問(wèn)題的緯度；不僅要傾聽(tīng)當(dāng)事人的反映，而且要傾聽(tīng)民眾的呼聲。只有這樣，審議中才能貫徹“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則。

　　(四)發(fā)言準(zhǔn)備。人大依法審議，并不是要審議者成為法律條文的復(fù)印機(jī)，而是要審議者運(yùn)用自己的政治智慧，將法律、實(shí)事、民意統(tǒng)一于審議之中，運(yùn)用于發(fā)言之時(shí)。因此，審議發(fā)言才是審議者智慧顯現(xiàn)的標(biāo)志性建筑，一定要認(rèn)真準(zhǔn)備。準(zhǔn)備發(fā)言有幾條必須特別注意：一是引用法條要正確。除了要注意引用字句不能有錯(cuò)漏，條款不能斷章取義以外，還要注意引用最適當(dāng)?shù)姆伞６欠治雠袛嘁獪?zhǔn)確。發(fā)言準(zhǔn)備，就是將未經(jīng)思考的見(jiàn)解轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;深思熟慮的判斷”。三是語(yǔ)言組織要精確。要力求用最少的話表達(dá)最完整的意思，避免詞不達(dá)意；要力求用最普通的話表達(dá)最深的意思，避免霧里看花；要力求用最平和的話表達(dá)最利害的意思，避免傷及和諧。