提高人大代表建議辦理工作的思考

　　人大的活力在代表，代表的活力在于代表建議辦理的成效?！洞矸ā访鞔_規(guī)定了人大代表在人代會(huì)期間和閉會(huì)期間的各種權(quán)利，其中最后一項(xiàng)，就是提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)權(quán)。相對(duì)于其他權(quán)利，代表建議權(quán)是代表日常行使最多、最為切實(shí)的權(quán)利。近年來(lái)，各地人大代表建議辦理工作更加程序化、規(guī)范化，但每年辦理結(jié)果代表表示“被滿意”，政府部門認(rèn)為“不好辦”的仍占一定比例。如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新代表建議辦理工作，筆者作以下探討。

　　一、要注重解決代表提出建議的積極性問(wèn)題

　　從代表建議提出，到建議督辦再到辦理結(jié)果認(rèn)可的過(guò)程，是人大代表行使權(quán)利、履行職務(wù)的過(guò)程。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)和創(chuàng)新代表建議辦理的源頭，在人大代表，要讓他們有積極性和責(zé)任心。

　　首先，要教會(huì)代表用好建議權(quán)。有些代表不了解代表建議和其他公文的區(qū)別，有些代表不了解全局情況或某項(xiàng)具體方針政策，也有代表不了解哪些問(wèn)題不宜作為代表建議提出，因而影響了所提建議的質(zhì)量。因此，對(duì)新代表進(jìn)行培訓(xùn)輔導(dǎo)，經(jīng)常向代表通報(bào)全局及專項(xiàng)工作情況，組織代表小組活動(dòng)及列席上一級(jí)人大常委會(huì)活動(dòng)，等等，都是提高代表建議質(zhì)量的基本做法。特別要引導(dǎo)代表加強(qiáng)與選區(qū)、與選民的聯(lián)系，切實(shí)掌握群眾之急、之難、所需、所盼，代表才會(huì)提出高質(zhì)量的建議。

　　其次，要把代表建議的提出及辦理作為人大代表履職的重要方面向選民公開(kāi)。要通過(guò)年度向社會(huì)及選區(qū)公布代表建議的提出和辦理情況、評(píng)選優(yōu)秀代表建議、組織人大代表述職等，將人大代表履行建議權(quán)的情況向選民公開(kāi)。要把代表提建議、督建議辦理的情況作為代表向選民述職的主要內(nèi)容。當(dāng)前，大部分地區(qū)代表向選民述職，一般將“辦實(shí)事”的情況作為重頭戲，這固然不錯(cuò)。然而，不同代表受所在崗位、掌握權(quán)力、人脈資源等外部條件的限制，有時(shí)即使想辦實(shí)事、辦好事也心有余而力不足，使得對(duì)代表的評(píng)價(jià)有失公允。而根據(jù)選民意愿提出并督辦代表建議，應(yīng)該是每位代表都能夠也應(yīng)該做到的。選民也有權(quán)知道本選區(qū)代表提出了哪些建議及其辦理結(jié)果，有權(quán)對(duì)本選區(qū)代表建議權(quán)的履行情況作出評(píng)價(jià)。

　　二、要著重解決代表提出建議的質(zhì)量問(wèn)題

　　要提高建議質(zhì)量，真正起到充分反映民意、推動(dòng)政府工作的作用，可從以下方面改進(jìn)。

　　1、更多發(fā)揮人大常委會(huì)機(jī)關(guān)里的人大代表的作用。常委會(huì)機(jī)關(guān)里的人大代表由于日常從事人大工作，對(duì)人大理論的研究和理解，對(duì)本級(jí)人大職權(quán)范圍，對(duì)全局情況和局部問(wèn)題的掌握，對(duì)大多數(shù)選民意愿和迫切需要解決問(wèn)題的感受，較之其他代表無(wú)疑會(huì)占優(yōu)勢(shì)，因而，他們有條件也有責(zé)任提出具有較高質(zhì)量的建議。同理，要發(fā)揮人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的引領(lǐng)組織作用。他們?cè)谀骋环矫娴恼{(diào)研和見(jiàn)解，應(yīng)該深入一層高人一等，他們可以引導(dǎo)相關(guān)的人大代表一起調(diào)研，一起提出建議。

　　2、人大常委會(huì)的審議意見(jiàn)、工作建議可以轉(zhuǎn)化為代表建議。代表大會(huì)閉會(huì)期間，人大常委會(huì)除召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議外，還召開(kāi)主任會(huì)議，組織視察、執(zhí)法檢查等活動(dòng)，這些工作中經(jīng)常會(huì)邀請(qǐng)入大代表列席或參加。這些活動(dòng)大都有現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、有“一府兩院”專項(xiàng)工作匯報(bào)、有專項(xiàng)審議發(fā)言。代表在這些場(chǎng)合發(fā)表的意見(jiàn)和建議，因?yàn)橛姓{(diào)查、有研究、有思考，往往具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可行性，如果擇其要者形成閉會(huì)期間的代表建議，其質(zhì)量是不言而喻的。而作為常委會(huì)的審議意見(jiàn)，法律的定位僅為政府及工作部門向人大常委會(huì)“六個(gè)月內(nèi)報(bào)告研究處理情況”，同比代表建議的“三個(gè)月內(nèi)報(bào)告辦理情況并詢問(wèn)代表是否滿意，如不滿意可啟動(dòng)二次辦理程序”的法律效力有很大差異。同時(shí)，在閉會(huì)期間形成的代表建議，也應(yīng)引入嚴(yán)格的辦理機(jī)制。現(xiàn)實(shí)情況是，閉會(huì)期間代表提出的建議少之又少，因而這些工作需要注意加強(qiáng)。

　　3、代表建議正式提交之前要嚴(yán)格審核把關(guān)。對(duì)代表所提建議，人大常委會(huì)在正式交辦之前應(yīng)該進(jìn)行專業(yè)審核，并經(jīng)主任會(huì)議認(rèn)真研究后提交“一府一委兩院”辦理。凡涉及解決代表本人及其親屬個(gè)人的句題、學(xué)術(shù)研究、代轉(zhuǎn)群眾來(lái)信及其他不屬于代表建議范里的問(wèn)題，或明顯與法律法規(guī)、政策規(guī)定、現(xiàn)實(shí)情況不相符合，沒(méi)有實(shí)際內(nèi)容不好辦、沒(méi)有可行性辦不到的建議，應(yīng)該由常委會(huì)相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)退返代表，作進(jìn)一步調(diào)查、補(bǔ)充完善或撤回。有了審核把關(guān)，才能切實(shí)提高代表建議質(zhì)量，提高辦結(jié)率。

　　三、要重點(diǎn)解決代表督辦方式剛性不夠的問(wèn)題

　　加大對(duì)代表建議辦理的監(jiān)督，是人大監(jiān)督題中應(yīng)有之義，也是人大的自身優(yōu)勢(shì)。目前對(duì)代表建議的督辦，各地人大普遍采取的方式是：人大常委會(huì)委辦分塊包干、掛鉤督辦；部分建議列為重點(diǎn)建議，由主任會(huì)議成員牽頭督辦；辦理建議時(shí)承辦單位負(fù)責(zé)人、建議提出代表、新聞?dòng)浾呓y(tǒng)一到場(chǎng)；人大常委會(huì)議聽(tīng)取“一府兩院”辦理情況匯報(bào)并對(duì)部分辦理單位進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)等等。實(shí)踐證明，這些做法是有效的，起到很好的推動(dòng)作用，但僅有這些還不夠，還可結(jié)合使用其他一些代表權(quán)利和監(jiān)督手段。

　　1、對(duì)代表建議辦理情況開(kāi)展專題詢問(wèn)。詢問(wèn)和質(zhì)詢，是監(jiān)督法規(guī)定的剛性監(jiān)督手段，直接公開(kāi)、監(jiān)督力度大，是人大常委會(huì)監(jiān)督工作的保障性規(guī)定。然而這一“重武”卻很少使用。近年來(lái)，按照中央對(duì)地方人大監(jiān)督“問(wèn)題導(dǎo)向、詢問(wèn)應(yīng)為常態(tài)”的要求，各地人大常委會(huì)紛紛選擇一批民眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，啟動(dòng)專題詢問(wèn)，效果大都比較好。代表建議辦理工作也可以根據(jù)需要，進(jìn)行專題詢問(wèn)?？梢試L試選擇一批辦理難度相對(duì)較大、進(jìn)度較慢、在群眾中又很有影響的代表建議進(jìn)行詢問(wèn)，推進(jìn)度、擴(kuò)影響。詢問(wèn)活動(dòng)要適當(dāng)提高公開(kāi)化程度，不僅要邀請(qǐng)相關(guān)代表參加，還要允許公民旁聽(tīng)。要重視詢問(wèn)后的跟蹤監(jiān)督，真正做到有詢問(wèn)、有答復(fù)、有行動(dòng)、有結(jié)果。

　　2、將代表建議辦理資金列為專項(xiàng)預(yù)算。政府辦理代表建議最大的難處是資金沒(méi)有來(lái)源或資金不足。政府一般在年底前對(duì)新一年的實(shí)施項(xiàng)目及投入資金作出安排，代表大會(huì)時(shí)審查批準(zhǔn)預(yù)算，而人大代表建議交辦時(shí)間則相對(duì)滯后。因此，目前現(xiàn)狀是“不花錢的最好辦，花錢少的擠占其他資金辦，花錢多的就拖到下年再辦”，造成當(dāng)年辦結(jié)率不高、建議辦理結(jié)果為B類的最多。為此，筆者建議本級(jí)預(yù)算中應(yīng)專門設(shè)置“議案和建議辦理資金”科目，使議案和代表建議辦理有財(cái)力保障。這塊資金大部分用于民生及與民生相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)支出，雖說(shuō)是單獨(dú)設(shè)置，其實(shí)不過(guò)是科目搬家，財(cái)政適當(dāng)增加投入，應(yīng)能承受。預(yù)算須經(jīng)人大審查并批準(zhǔn)，這是可以做到的。因?yàn)檫@不僅事關(guān)資金來(lái)源，更關(guān)系辦理議案和代表建議應(yīng)有的、名正言順的財(cái)力支撐和制度安排。

　　3、“一府兩院”承辦代表建議中不得輕意退出。代表建議辦理流程通常是:人大常委會(huì)交辦后，由政府辦公室分解到“一府兩院”各個(gè)部門，再由部門安排到科室，科室落實(shí)到某個(gè)個(gè)人具體辦理。曾經(jīng)有過(guò)這種情況:辦理人個(gè)人不積極，認(rèn)為建議難辦，異致建議辦結(jié)率不高。對(duì)于這種情況，筆者建議地方人大常委會(huì)應(yīng)以文件規(guī)定代表建議辦理的退出機(jī)制:“對(duì)未采納或所提問(wèn)題本年度內(nèi)未能解決的代表建議，政府及相關(guān)都門應(yīng)當(dāng)向人大常委會(huì)作出書面說(shuō)明，由人大常委會(huì)主任會(huì)議予以確認(rèn)。”這樣，從部門到政府都慎重起來(lái)，不敢輕言退出。此外，各級(jí)人大還需要上下聯(lián)動(dòng)，共同推動(dòng)，發(fā)現(xiàn)偏差及時(shí)正，有成功做法就普遍推開(kāi)，使代表建議辦理工作活起來(lái)。