關(guān)于進(jìn)一步提升審議意見辦理質(zhì)效的探索和思考

　　審議意見是地方人大常委會組成人員審議“一府一委兩院”專題工作報告的成果，是人大常委會集體意志的體現(xiàn)，是監(jiān)督“一府一委兩院”工作的依據(jù)。而審議意見辦理是推進(jìn)人大監(jiān)督工作、落實(shí)監(jiān)督成果的重要途徑，其辦理質(zhì)量直接影響人大監(jiān)督工作成效，直接關(guān)系到地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能作用的有效發(fā)揮。如何提出高質(zhì)量審議意見、提高審議意見辦理質(zhì)效、增強(qiáng)人大監(jiān)督工作實(shí)效，一直是各級人大研究的重要課題，也是加強(qiáng)新時代人大工作的必然要求，結(jié)合近年來工作實(shí)踐和法律相關(guān)要求，筆者談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識。

　　一、審議意見的法律定位、性質(zhì)特點(diǎn)和主要作用

　　依法依程序?qū)徸h是各級人大一貫堅(jiān)持的原則，全面了解人大常委會審議意見的法律定位、性質(zhì)特征和主要作用，是我們提出高質(zhì)量審議意見的前提和基礎(chǔ)，也是提高審議意見辦理質(zhì)效的關(guān)鍵一環(huán)。

　　1.審議意見的性質(zhì)特點(diǎn)。審議意見是人大常委會對“一府一委兩院”工作報告審議結(jié)果進(jìn)行書面表達(dá)的一種規(guī)范性文書，是常委會組成人員集體意志的反映，與個人意見或代表的建議、批評和意見有質(zhì)的區(qū)別，具有三個明顯特點(diǎn)：一是權(quán)威性。從本質(zhì)上講，審議意見是按照民主集中制原則，遵循一定的程序并經(jīng)常委會集體認(rèn)可的代表人大常委會的集體意見，也是人大常委會集體行權(quán)、議決事項(xiàng)的重要成果，具有較強(qiáng)的權(quán)威性。二是約束性。《監(jiān)督法》對“一府一委兩院”如何處理人大常委會組成人員提出的審議意見，既有程序性規(guī)定，又有強(qiáng)制性要求。“一府一委兩院”對審議意見不僅是需要研究處理，而且必須向人大常委會書面報告研究處理情況，研究處理是否符合實(shí)情、是否盡職盡責(zé)，也應(yīng)由人大常委會認(rèn)定，這是法條規(guī)定明顯的“暗含”；“一府兩院”對審議意見該作為而不作為，人大常委會認(rèn)為必要時可作出相關(guān)決議，強(qiáng)制其必須作為。一定程度上，審議意見一旦形成，相關(guān)的國家機(jī)關(guān)就必須辦理落實(shí)，否則應(yīng)追究其失職責(zé)任。三是特殊性。審議意見不同于一般意見建議，監(jiān)督法要求，審議意見要與專項(xiàng)工作報告、執(zhí)法檢查報告和“一府兩院”對其研究處理情況的報告，向本級人大代表通報并向社會公布。而一般意見屬人大代表或人大常委會組成人員的個人意見，無必須通報和公布。

　　2.審議意見的法律定位?！侗O(jiān)督法》第十四、二十、二十七條規(guī)定，各級人大常委會聽取和審議“一府一委兩院”工作報告和執(zhí)法檢查報告，常委會組成人員的審議意見交由“一府兩院”研究處理，“一府兩院”將研究處理情況送交常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后向人大常委會提出書面報告；常委會認(rèn)為必要時組織跟蹤檢查；“審議意見”及研究處理情況，要向本級人大代表通報并向社會公布。由此可見，審議是憲法和法律賦予人大及其常委會和人大代表的一項(xiàng)重要職權(quán)，是人大及其常委會和人大代表受人民委托行使國家權(quán)力、管理國家事務(wù)、監(jiān)督本級“一府一委兩院”的重要形式，也是人大常委會組成人員和人大代表履行委員、代表職務(wù)發(fā)表政見的具體體現(xiàn)。審議意見是人大常委會對“一府一委兩院”工作監(jiān)督和督促落實(shí)的重要依據(jù)。它與決議、決定一樣，也具有法律效力，也要貫徹落實(shí)。但審議意見又不同于決議、決定，審議意見是人大常委會的“意見”表述；而決議、決定是人大及其常委會的“意志”表達(dá)，“一府兩院”必須按要求執(zhí)行。審議意見的法律地位高于一般意見建議，低于決議、決定，可謂是人大常委會漸進(jìn)式的準(zhǔn)硬性監(jiān)督手段和形式。同樣對“一府兩院”及其部門起到了監(jiān)督的作用。“一府兩院”要負(fù)責(zé)地“研究處理”并報告落實(shí)結(jié)果。

　　3.審議意見的主要作用。審議意見在使人大常委會對“一府一委兩院”的監(jiān)督經(jīng)?；?、制度化方面起到了積極的作用：(1)審議意見是人大常委會集體意志的一種表現(xiàn)形式, 是人大履職行權(quán)的重要抓手, 可以充分展現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度, 增強(qiáng)人大審議監(jiān)督的效能。(2)審議意見是“一府一委兩院”改進(jìn)工作的重要依據(jù)或參考, 可以促進(jìn)“一府一委兩院”依法行政、公正司法；為地方人大監(jiān)督和推動“一府兩院”相關(guān)工作的落實(shí)提供了保障。(3) 審議意見是體現(xiàn)人民的利益和意愿的有效載體，是黨委了解社情民意的重要依據(jù)或參考，它為同級黨委了解轄區(qū)社情民意提供了重要平臺。(4)黨委組織部門考核任用干部的重要依據(jù)或參考；(5)審議意見是人大常委會向人代會報告工作行使監(jiān)督職權(quán)情況的重要依據(jù)，人大常委會向人大代表通報行使監(jiān)督職權(quán)的重要依據(jù)，可以充分體現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)的審議權(quán)力。(6)審議意見是人大常委會向社會公開行使監(jiān)督職權(quán)情況的內(nèi)容之一，它是人大常委會向人大代表、向社會各界通報工作情況的重要依據(jù)。

　　二、審議意見實(shí)施過程中存在的問題

　　對照審議意見的性質(zhì)特點(diǎn)、法律定位和主要作用，聯(lián)系審議意見辦理落實(shí)的實(shí)際情況，一定程度地存在辦理質(zhì)量不高、進(jìn)度緩慢、落實(shí)不平衡、實(shí)效不明顯等問題與不足。

　　(一)思想認(rèn)識有待提升。目前，部分單位《監(jiān)督法》的學(xué)習(xí)不夠、認(rèn)識不深，對人大監(jiān)督的法定地位和權(quán)力定位不準(zhǔn)，對審議意見的法律屬性認(rèn)識膚淺，“審議意見必須辦理，不能辦理必須說明理由”的共識尚未形成，認(rèn)為人大的審議意見就是“一紙空文”，對實(shí)際工作只有影響力，而不具有強(qiáng)制力，甚至把向人大常委會匯報辦理情況看成是走程序，沒有嚴(yán)肅對待、高度重視和認(rèn)真辦理。即便人大要求提交辦理報告，也僅限于“文來文往”，停留在紙上的多，真正落到實(shí)處的少，導(dǎo)致審議意見“軟化”，沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。

　　(二)審議意見有待改進(jìn)。在實(shí)際工作中，由于時間倉促、專業(yè)人才缺乏等因素影響，導(dǎo)致調(diào)查不夠深入、研究不夠透徹、審議不夠充分，提出的審議意見沒有深度，缺乏針對性和可操作性，客觀上對“一府一委兩院”的指導(dǎo)性、參考性不強(qiáng)，難以引起相應(yīng)的重視，不能發(fā)揮審議意見應(yīng)有的作用。

　　(三)辦理質(zhì)量有待提高。目前，對審理意見的辦理，依然存在重程序交辦輕辦理實(shí)效、重結(jié)果回復(fù)輕過程監(jiān)督的現(xiàn)象，辦理質(zhì)量總有些差強(qiáng)人意。從承辦部門來說，政府辦更多的是重視分辦、催辦和時限的把握，對具體怎么落實(shí)、落實(shí)的怎么樣關(guān)注不夠。部分職能部門辦理也是避重就輕，揀容易辦理的辦，難度大的則能拖就拖，回復(fù)辦理時有的就是簡單總結(jié)以前相關(guān)工作，甚至繞過問題答非所問。從人大本身來說，在督辦審議意見時，不愿動真碰硬，或礙于情面，或考慮“一府一委兩院”的實(shí)際困難和承受能力，往往降低標(biāo)準(zhǔn)、放低要求，使審議意見辦理效果不明顯。

　　(四)工作機(jī)制有待健全。《監(jiān)督法》只是對審議意見的處理制定了程序性規(guī)定，而沒有對處理辦法和結(jié)果、懲戒辦法作出具體的約束性規(guī)定。目前，對審議意見的辦理各地做法不一，普遍的做法是將審議意見直接以文件的形式交辦給政府及相關(guān)責(zé)任職能部門，達(dá)到規(guī)定的期限后，或以書面報告的形式、或以口頭報告的形式，向人大常委會報告辦理情況。從程序上看，形式比較完整，但缺乏對實(shí)效的堅(jiān)持，不能體現(xiàn)監(jiān)督的剛性。如“一府一委兩院”及其部門收到審議意見后，由誰落實(shí)、如何辦理、如何自評，人大對審議意見辦理如何實(shí)時跟蹤監(jiān)督、如何評估、評估后如何處理，都還沒有形成健全的工作機(jī)制，過程也還不完整，這也成為審議意見落實(shí)不到位的原因之一。

　　三、對策及建議

　　審議是手段，落實(shí)才是目的。落實(shí)好審議意見，是提高人大常委會審議質(zhì)量的最終歸宿。那么，如何進(jìn)一步提高審議意見辦理落實(shí)的質(zhì)量和成效呢?筆者認(rèn)為應(yīng)該從審議意見提出入手，在交辦、督辦和工作機(jī)制等方面著力，形成閉環(huán)工作體系，方能不斷提升審議意見的辦理質(zhì)量。

　　(一)要提高政治站位。審議意見是《監(jiān)督法》規(guī)定的人大常委會監(jiān)督“一府兩院”改進(jìn)工作、具有法律效力的文書，是人大常委會組成人員集思廣益形成的共識，代表人民群眾的共同意愿。“一府一委兩院”要切實(shí)提高政治站位，認(rèn)真學(xué)習(xí)《監(jiān)督法》等有關(guān)法律知識和人大制度，深刻領(lǐng)會制度自信的內(nèi)涵，增強(qiáng)做好審議意見處理工作的使命感和責(zé)任感。要采用會前學(xué)法、集中講座、專題學(xué)習(xí)等多種形式，加大對審議意見的性質(zhì)特征、法律定位和作用的宣傳，提升對人大審議意見辦理重要性的認(rèn)識，形成“審議意見必須辦理，不能辦理必須說明理由”的社會共識。

　　(二)要提升意見質(zhì)量。審議意見質(zhì)量的高低是發(fā)揮審議意見作用的前提，而提高審議意見的質(zhì)量和水平，使審議意見切中時弊、重點(diǎn)突出、有的放矢，“一府一委兩院”能夠辦得了、辦得好，就必須嚴(yán)把“三關(guān)”。一是嚴(yán)把會前調(diào)研關(guān)。人大常委會在審議每一項(xiàng)專項(xiàng)工作報告和執(zhí)法檢查報告前，必修的功課就是組織開展調(diào)研或檢查。綜合運(yùn)用聽取工作匯報、查閱案卷資料、調(diào)查問卷、網(wǎng)上征求意見、實(shí)地走訪等多種調(diào)查方法，做到點(diǎn)面結(jié)合、好中差結(jié)合、上下聯(lián)動等方式，收集掌握大量的第一手資料，然后通過去粗取精、去偽存真的分析研究，認(rèn)真歸納匯總、分析研究，形成客觀真實(shí)、可靠準(zhǔn)確的調(diào)查報告，為常委會審議提供參考。二是嚴(yán)把審議發(fā)言關(guān)。為讓每位組成人員充分表達(dá)意見，可以從暢通發(fā)言渠道、創(chuàng)新發(fā)言方式入手，探索審議重點(diǎn)發(fā)言和側(cè)重發(fā)言制度，以增加審議深度；也可以建立書面發(fā)言制度，即在向委員發(fā)放會議材料的同時發(fā)放《審議意見書》，由組成人員認(rèn)真填寫對“一府一委兩院”報告的意見建議，實(shí)名制提交，廣泛吸納組成人員意見，為形成較高質(zhì)量的審議意見打下基礎(chǔ)。三是嚴(yán)把審議意見匯總關(guān)。常委會結(jié)束后，人大相關(guān)委室根據(jù)會議審議情況，按照合法性、客觀性和可行性原則，認(rèn)真整理審議意見，一方面要確保審議意見的真實(shí)性，保證常委會組成人員的審議發(fā)言原汁原味地體現(xiàn)出來；另一方面要確保審議意見辦理的可操作性，要立足于法律法規(guī)和國家的方針政策、立足于本地區(qū)的中心工作、立足于“一府一委兩院”在人代會上的承諾、立足于廣大人民群眾的迫切需要，盡量將一些操作性強(qiáng)的重點(diǎn)、熱點(diǎn)建議納入審議意見之中。對于法律法規(guī)有要求、但現(xiàn)實(shí)條件不具備，或與法律法規(guī)不相符，或與黨的路線方針政策的要求相左的，則不能列為審議意見的內(nèi)容。此外，要加強(qiáng)事前溝通，審議意見出臺前要與“一府兩院”溝通后再提請主任會議研究、審定，這樣既能保證審議意見提出的問題客觀準(zhǔn)確，提出的措施切實(shí)可行，又能較好地體現(xiàn)常委會的集體意愿。

　　(三)規(guī)范辦理程序。應(yīng)從交辦——承辦——反饋等環(huán)節(jié)建立完善 “環(huán)環(huán)相扣” 的審議意見辦理制度和操作程序。一是交辦。審議意見的交辦一般可以靈活采取文件交辦和會議交辦兩種形式，會議交辦由人大常委會分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)委員會共同約請審議意見涉及的“一府一委兩院”負(fù)責(zé)人召開交辦會，面對面進(jìn)行交辦，增強(qiáng)執(zhí)行機(jī)關(guān)的責(zé)任意識。審議意見交辦內(nèi)容建議采取“一覽表”的清單式方式，一方面要明確辦理機(jī)構(gòu)和責(zé)任，另一方面也要明確人大常委會督辦機(jī)構(gòu)及其責(zé)任，做到辦理者、督辦者雙方責(zé)任明確具體，避免責(zé)任不明推諉扯皮，確保督辦跟蹤問效有的放矢。同時，辦公室要將交辦的審議意見建立工作臺帳，以備跟蹤督查。此外，審議意見辦理時限要明確，對一些涉及面廣、研究處理工作量大、短時間內(nèi)難以見效的，要適當(dāng)延長辦理期限，使辦理工作時間較為充裕。二是承辦。“一府一委兩院”在收到審議意見后，要進(jìn)行分類、登記，根據(jù)審議意見內(nèi)容，明確辦理部門，理清辦理思路，制定辦理方案，研究工作措施，分解工作任務(wù)，落實(shí)承辦責(zé)任；具體辦理方案經(jīng)承辦部門負(fù)責(zé)人會議會辦后送交人大辦公室，辦公室及時轉(zhuǎn)交相關(guān)工委負(fù)責(zé)跟蹤督查。三是反饋。“一府一委兩院”應(yīng)在審議意見規(guī)定辦理期限內(nèi)，將提出的落實(shí)措施、辦理進(jìn)度、辦理情況整理形成研究處理情況報告，經(jīng)“一府一委兩院”辦公會議研究、審定后，在人大常委會上作出書面反饋。

　　(四)健全工作機(jī)制。貫徹落實(shí)審議意見是審議質(zhì)量和監(jiān)督實(shí)效的最終體現(xiàn)，要提高審議意見的執(zhí)行力，必須有相應(yīng)的制度和措施作保證，形成環(huán)環(huán)緊扣、緊密相連的工作運(yùn)行機(jī)制。一是督辦機(jī)制。審議意見交辦后，人大常委會要按照歸口負(fù)責(zé)的原則，明確一名領(lǐng)導(dǎo)牽頭，授權(quán)相關(guān)委室負(fù)責(zé)對口跟蹤督辦，定期向主任會議報告督辦情況。主任會議視情況采取聽取匯報、實(shí)地視察、專題調(diào)查等形式開展跟蹤督查，了解審議意見所提問題是否得到整改、建議是否得到實(shí)施，對督辦中發(fā)現(xiàn)的問題及時與具體辦理部門溝通提出建議，督促其加強(qiáng)辦理；必要時可組織人大代表對某專項(xiàng)工作的落實(shí)情況進(jìn)行視察，檢驗(yàn)辦理成效。二是滿意度測評機(jī)制。常委會在聽取“一府一委兩院”限時反饋的審議意見處理落實(shí)情況時，要進(jìn)行再次審議并進(jìn)行滿意度測評，結(jié)果滿不滿意，由常委會組成人員投票表決。對測評不滿意的責(zé)責(zé)成“一府一委兩院”重新辦理答復(fù)，并視情況有針對性地做出決定或決議，確保監(jiān)督效果。測評結(jié)果向全體人大代表通報，同時抄送黨委及組織、紀(jì)檢、效能等部門，以供參考。三是問責(zé)機(jī)制。建立審議意見責(zé)任追究機(jī)制，視情況可采用不同的責(zé)任追究形式，“一府一委兩院”對審議意見遲遲不抓落實(shí)，或執(zhí)行不到位的，可下督辦單限期整改并予以通報批評；對有意拖延、推諉的部門，及時啟動詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督方式，以保證審議意見的執(zhí)行和落實(shí)；對無正當(dāng)理由拒不執(zhí)行的，應(yīng)追究部門和主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，直至終止其職務(wù)。四是激勵機(jī)制。對辦理認(rèn)真、反饋及時、成果明顯的承辦單位，人大常委會應(yīng)予以表彰獎勵。此外，要將“一府兩院”對審議意見的辦理情況抄送給組織、紀(jì)檢等部門和上級主管部門，為考核承辦單位及其負(fù)責(zé)人履職情況提供參考。五是公開機(jī)制。通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等形式對審議意見落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤報道和公開，接受社會公眾監(jiān)督，增強(qiáng)人大工作的公開性和透明度，引導(dǎo)全社會都參與到監(jiān)督審議意見的辦理落實(shí)工作上來。人大常委會還應(yīng)在本級人民代表大會報告工作時，專題匯報一年來審議意見的提出和辦理情況，并聽取人大代表的意見和建議。對公開后群眾反映的意見如何處理也要加以研究，并將處理情況反饋到位，真正體現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民行使國家權(quán)力的宗旨。