關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如何開展執(zhí)法檢查的幾點思考

　　以往執(zhí)法檢查是各級人大常委會行使監(jiān)督權的一種重要形式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大來說法無授權。2015年，中央出臺18號文件，就加強和改進全國縣鄉(xiāng)人大工作出臺指導意見，隨后修正了地方組織法，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團可以通過組織代表開展視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等方式對政府工作進行監(jiān)督，從而將執(zhí)法檢查延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。開展執(zhí)法檢查，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大來說是一項全新的工作，沒有成熟做法可循，法律規(guī)定也很原則。如何履行好法律賦予的這項新職權，筆者認為可從以下幾方面入手。

　　一、轉變舊觀念，充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查的重要意義

　　開展執(zhí)法檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應有所作為。距離2015年中央18號文件出臺和地方組織法第五次修正已近兩年，但據(jù)了解，目前全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展了執(zhí)法檢查的并不多，就我區(qū)來說，開展過執(zhí)法檢查的鎮(zhèn)還沒有。過去有的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“七站八所”開展過工作評議，也涉及到一些執(zhí)法問題，但嚴格來說還算不上真正意義上的執(zhí)法檢查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查開展不夠，與各地人大工作發(fā)展水平密切相關，也與相關同志不同程度畏難、畏煩思想有關。有的同志仍保持一種思維慣性，滿足于過去的工作模式，認為沒必要搞那么多花樣；有的認為人大監(jiān)督點到即可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就那么大，大家低頭不見抬頭見，搞多了得罪人；還有的兼職多方面工作，在人大工作上的時間精力投入不足，忙起來時無心在工作創(chuàng)新上下功夫。要履行好這一職權，首先必須解決思想問題，轉變固有觀念，切實提高對執(zhí)法檢查重要意義的認識，增強做好這項工作的責任感和使命感。

　　1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法檢查是人大制度不斷完善的必然要求。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。在全面深化改革的大背景下，如何完善人民代表大會制度，如何使人民代表大會制度與時俱進，是今后一個時期的重點。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上發(fā)表重要講話，闡釋了完善人民代表大會制度的“路線圖”，指出要著重抓好五個重要環(huán)節(jié)，其中重要一環(huán)就是“加強和改進監(jiān)督工作”。人大制度的完善離不開人大監(jiān)督機制的完善，而執(zhí)法檢查正是人大監(jiān)督的重要形式和手段。從目前看，縣級以上人大常委會開展監(jiān)督法律上有明確規(guī)定，形成了比較成熟的做法，取得的成效明顯，相比而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作在規(guī)范性、實效性、權威性上還有較大差距，成為我國人大監(jiān)督體系中的“短板”。推動執(zhí)法檢查向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大延伸，深入開展好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查，不僅有利于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能，而且有利于在實踐中完善人民代表大會制度。

　　2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法檢查是推動民主政治建設的現(xiàn)實需要。黨的十八屆四中全會提出要“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，全面推進依法治國成為當前國家治理領域改革的新常態(tài)，這項復雜的系統(tǒng)工程基礎在基層，工作重點在基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的國家權力機關，是最基層的民主法治建設平臺。據(jù)統(tǒng)計，全國共有4.2萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表190余萬人，占全國各級人大代表的70%多。蘇仙區(qū)轄8個鎮(zhèn)，近年換屆后鎮(zhèn)人大代表477名，占全區(qū)各級人大代表的68%。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表數(shù)量龐大，在推進基層民主法治建設具有不可替代的作用和優(yōu)勢。推動基層民主法治建設，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大充分發(fā)揮職能職責作用，通過開展人大執(zhí)法檢查等監(jiān)督工作助推加力。開展執(zhí)法檢查是貫徹依法治國方略的重要實踐，也是對全社會進行法治教育的過程。通過執(zhí)法檢能有效促進執(zhí)法單位和執(zhí)法人員公正執(zhí)法，提高執(zhí)法工作水平和執(zhí)法質(zhì)量，提高全社會的法治意識，為經(jīng)濟建設和社會穩(wěn)定營造良好的法治環(huán)境。同時，針對法律本身不完善的地方提出合理的意見建議，也有利于法律的修改完善，有利于我國法律制度的完備。

　　3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法檢查是踐行黨的群眾路線的具體表現(xiàn)。人大是民意代表機關，人大的一切職權來自于人民的授予，人大的一切工作理應以人民利益為出發(fā)點和落腳點。在人大及其常委會的監(jiān)督實踐中，執(zhí)法檢查是保證法律法規(guī)有效實施最直接的形式，也是推動國家機關執(zhí)政為民的重要手段。近年來，社會上損害群眾利益的違法現(xiàn)象并不鮮見，涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、征地拆遷、村民自治等方方面面，由之引發(fā)的群體性事件屢有發(fā)生，嚴重影響社會大局穩(wěn)定。這一方面暴露了執(zhí)法部門工作的不足，另一方面也反映了各級人大包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督不夠，甚至有的地方職能弱化、虛化、缺位。 法律是社會公平正義的最后一道防線。只有強化執(zhí)法檢查監(jiān)督，切實有效地保證法律法規(guī)的正確實施，才能從根本上推動解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，維護好廣大人民群眾的根本利益，促進社會和諧穩(wěn)定。

　　二、彈好“六步曲”，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查的規(guī)范性

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法檢查到底如何開展?按什么程序走?有哪些要求和注意事項?法律賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力卻沒有出臺具體規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大普遍感到不好操作。人大有個特點，有的工作往往是基層先行實踐探索，待時機成熟再立法或修法予以規(guī)范。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可參照《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》的有關規(guī)定進行，抓好六個環(huán)節(jié)，有序有效地開展執(zhí)法檢查。

　　1、確定檢查項目。通俗地說就是選題，即確定檢查哪部或哪幾部法律法規(guī)的實施情況，這是執(zhí)法檢查工作的起點。重點要抓住經(jīng)濟社會發(fā)展中亟需解決、人民群眾普遍關心的突出問題，檢查相關法律的實施情況。要將執(zhí)法檢查工作列入年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作計劃，并積極向同級黨委匯報，爭取黨委的重視和支持。

　　2、搞好檢查組織。執(zhí)法檢查前首先應制定詳細可行的執(zhí)法檢查方案，將檢查內(nèi)容、方式、時間、地點、人員等作出科學安排。其次，提前與政府溝通，銜接好政府貫徹實施法律法規(guī)情況的報告起草工作和需要配合的其它事項。其三，及時成立執(zhí)法檢查組，由人大主席或副主席擔任組長帶隊檢查，并安排一定數(shù)量的人大代表參加。檢查中要注意把握幾點：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查的主體是人大主席團，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和執(zhí)法部門的有關負責同志是被檢查對象，可以配合執(zhí)法檢查工作，但不宜作為執(zhí)法檢查組成員參加執(zhí)法檢查。二是檢查的內(nèi)容是法律法規(guī)實施情況，而不是政府的全面工作。三是檢查過程中檢查組不直接處理問題，發(fā)現(xiàn)的問題應帶回，由人大主席團以審議意見等形式連同執(zhí)法檢查報告轉交政府和有關部門整改落實。

　　3、寫好檢查報告。執(zhí)法檢查組要負責及時起草執(zhí)法檢查報告。報告要準確、精煉，全面反映出執(zhí)法檢查情況，要成為解決問題、完善制度的重要依據(jù)。報告既要肯定政府做的工作，更要指出貫徹法律法規(guī)中的突出問題和提出針對性的建議，要避免將執(zhí)法檢查報告寫成工作總結和“贊美詩”。總的來說，其內(nèi)容主要包含兩個方面：對所檢查的法律、法規(guī)實施情況進行評價，提出執(zhí)法中存在的問題和改進執(zhí)法工作的建議；對有關法律、法規(guī)提出修改完善的建議。

　　4、召開會議審議。執(zhí)法檢查結束后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團召開會議，組織人大代表聽取政府貫徹相關法律法規(guī)情況的報告和執(zhí)法檢查組檢查情況的報告，充分審議。政府及其有關部門負責同志應到會聽取意見、回答詢問。會后形成書面審議意見。

　　5、推動改進工作。督促政府及有關執(zhí)法部門認真研究處理人大主席團通過的執(zhí)法檢查報告和審議意見，切實解決突出矛盾和問題。人大主席團要組織人大代表適時進行跟蹤督促。

　　6、整改落實再審。參照監(jiān)督法有關規(guī)定，六個月后政府報告審議意見整改落實情況，人大主席團安排再次審議，并視情況決定是否再次交辦審議意見，進一步督促整改落實到位。

　　三、念好“五字決”，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查的實效性

　　1、選題要“好”。執(zhí)法檢查議題是否選準選好，能否切中執(zhí)法工作中的難點、人民群眾關心的熱點問題，直接關系到執(zhí)法檢查成效。因此，選題應努力克服隨意性和盲目性，可參照《監(jiān)督法》規(guī)定的6條途徑來確定執(zhí)法檢查項目，積極拓寬執(zhí)法檢查選題渠道，緊密聯(lián)系本行政區(qū)域的實際，圍繞黨委的工作重心、當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題和社會反映強烈的突出問題來篩選。議題初步確定后，還應廣泛征求和聽取各界意見，讓群眾的意見、呼聲、愿望最大限度地反映到人大執(zhí)法檢查工作中，使執(zhí)法檢查具有廣泛的社會基礎。

　　2、準備要“足”。執(zhí)法檢查前的準備工作一定要做足，才能確保有條不紊、提高實效。一是要進行方方面面的溝通銜接，包括與同級黨委政府、有關執(zhí)法部門和上級人大常委會，有些是事前，有的是事中。二是方案要做細做實，安排周密，操作性強。對個別情況還需做好預案。不管現(xiàn)場還是會場，各方面都要考慮周到。三是要組織相關人員學習，熟悉相關法律法規(guī)和執(zhí)法檢查方案，提高工作的準確性、規(guī)范性。

　　3、檢查要“深”。執(zhí)法檢查要注重深入了解實際情況，力避蜻蜓點水、走馬觀花。要通過聽取匯報、召開座談會、個別走訪、抽樣調(diào)查、實地考察、調(diào)查閱卷、查看文件等多種方式，檢查有關部門和單位實施法律法規(guī)的真實情況。為掌握實情，可以采取集中檢查與分組檢查結合、明查與暗訪結合的形式進行，從而把問題找準、把癥結查清。必要時可設立公開信箱或電話，廣泛聽取意見。

　　3、審議要“透”。人大執(zhí)法檢查調(diào)查階段結束后，要及時梳理形成客觀公正、針對性強的執(zhí)法檢查報告，并將執(zhí)法檢查報告和執(zhí)法機關有關法律法規(guī)實施情況的報告同時提交人大主席團專題會議進行審議，進而形成審議意見或做出決議、決定。審議時可安排“中心發(fā)言人”先發(fā)言，再由其他人補充。審議一定要透徹，擺出問題，提出意見，不回避矛盾，不隔靴搔癢。為提高審議發(fā)言的針對性、說服力，可以在審議中出示有關書面材料、影像資料，用數(shù)據(jù)和事例佐證。有條件的審議中可邀請公民旁聽，甚至建立網(wǎng)絡互動平臺，以便及時了解和掌握社會各方面對執(zhí)法檢查工作的反應，接受社會監(jiān)督。

　　5、督辦要“實”。人大主席團要加大督辦力度，積極開展跟蹤檢查，責成相關法律實施機關加強整改。對落實不力的，要嚴肅批評教育，督其行，促其為。對有意推諉或拒不落實的，要扭住不放、啟動問責、抓出實效。要建立執(zhí)法檢查“回頭看”機制，通過跟蹤檢查、二次審議、跨年度檢查等方式，確保審議意見整改落地有聲。執(zhí)法檢查審議意見辦理落實情況要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會報告，并向社會公開。

　　當然，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法檢還面臨諸多困難和困惑，比如作為非常設機構的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團執(zhí)法檢查主體法律地位不突出問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和副主副兼職行政事務既當“裁判員”又當“運動員”角色尷尬問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關部門多不具備執(zhí)法主體資格能否成為檢查對象的問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大剛性監(jiān)督手段不足問責機制不健全問題等，這些有待于國家在頂層設計和改革實踐中進一步明確、完善。盡管如此，我們相信，只要在法律的框架內(nèi)大膽探索、勇于實踐，就一定能夠把執(zhí)法檢查這項職權依法行使好，逐步規(guī)范好，不斷提高監(jiān)督工作實效。