湖南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告

——2018年11月26日在省十三屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議上

主任、各位副主任、秘書長(zhǎng)、各位委員：

2007年3月以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，我省各級(jí)人大常委會(huì)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、全國(guó)人大常委會(huì)和省委的決策部署，積極推進(jìn)備案審查工作，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，為推進(jìn)依法治國(guó)和法治湖南建設(shè)做出了積極的努力。現(xiàn)將開展備案審查工作的主要情況報(bào)告如下，請(qǐng)予審議。

一、提高政治站位，充分認(rèn)識(shí)備案審查工作的重要性

規(guī)范性文件備案審查是憲法法律賦予人大常委會(huì)的一項(xiàng)法律監(jiān)督職權(quán)，是符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的一項(xiàng)憲法性制度設(shè)計(jì)，是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的一項(xiàng)重要舉措。憲法和立法法、監(jiān)督法都對(duì)備案審查制度作了專門規(guī)定。黨的十八大以來(lái)，中央對(duì)備案審查工作作出重要決策部署。十八屆三中全會(huì)提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。十八屆四中全會(huì)更是從依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的高度，明確提出要加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”為新形勢(shì)下開展此項(xiàng)工作指明了方向，提出了更高的要求。

加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、實(shí)施全面依法治國(guó)的必然要求。我國(guó)是實(shí)行單一制的社會(huì)主義國(guó)家，法制統(tǒng)一是全面依法治國(guó)的重要前提和基礎(chǔ)。加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查是確保中央令行禁止，確保法律法規(guī)在實(shí)施中不走樣、不變形，防止“上有政策、下有對(duì)策”，維護(hù)憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)全面正確實(shí)施的法律監(jiān)督方式。加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，是充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的有效途徑，也是推進(jìn)合憲性審查工作、維護(hù)憲法權(quán)威的必然要求。規(guī)范性文件備案審查是法律監(jiān)督的主要形式，通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查，可以從源頭上預(yù)防和糾正公權(quán)力機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為，進(jìn)一步提高人大監(jiān)督的質(zhì)量和效率。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，是切實(shí)維護(hù)人民群眾根本利益的需要。規(guī)范性文件是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的重要手段，其內(nèi)容大多涉及公民、法人和組織的權(quán)利和義務(wù)，有普遍約束力和一定的強(qiáng)制性。對(duì)規(guī)范性文件中違反法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行審查，特別是重點(diǎn)審查和糾正擅自設(shè)定審批、收費(fèi)、罰款、強(qiáng)制等措施的規(guī)定，是保障人民群眾合法權(quán)益、督促政府依法行政的法治要求。隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)，全社會(huì)的法治觀念不斷增強(qiáng)，人民群眾對(duì)規(guī)范性文件的合憲性合法性的關(guān)注越來(lái)越高?？傊?，憲法法律有規(guī)定，中央有要求，現(xiàn)實(shí)有需要，社會(huì)有關(guān)注，新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作是十分重要和緊迫的。

省人大常委會(huì)于2008年就對(duì)全省的備案審查工作進(jìn)行了統(tǒng)一部署，將其作為一項(xiàng)重要工作來(lái)推進(jìn)。自2010年起，省人大常委會(huì)法工委組織召開全省人大備案審查工作聯(lián)席會(huì)議五次，備案審查工作座談會(huì)三次。常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)多次出席會(huì)議并就全省人大備案審查工作的開展提出明確要求，對(duì)每一階段的備案審查工作提出指導(dǎo)性意見，推動(dòng)了此項(xiàng)工作的有序開展。目前，我省各級(jí)人大備案審查工作總體上已走上制度化、規(guī)范化軌道，報(bào)備工作實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，審查工作穩(wěn)步推進(jìn)。

二、努力探索，積極推進(jìn)備案審查工作

2007年3月我省備案審查工作正式啟動(dòng)以來(lái)，我省各級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)與各專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)密切配合，按照常委會(huì)工作部署，積極開展備案審查工作，取得明顯成效。

規(guī)范性文件報(bào)送、接收、登記是備案審查工作的基礎(chǔ)。我省各級(jí)人大常委會(huì)把規(guī)范性文件報(bào)備作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來(lái)抓，通過(guò)與報(bào)備機(jī)關(guān)聯(lián)系溝通、開展檢查、核對(duì)發(fā)文目錄等方式，督促制定機(jī)關(guān)依法、及時(shí)做好報(bào)送備案工作，提高報(bào)備率和報(bào)備質(zhì)量。從2007年3月到2018年9月，省本級(jí)共接收省政府及其辦公廳、市州人大及其常委會(huì)、市州政府報(bào)送備案的規(guī)范性文件1410件。全省三級(jí)人大常委會(huì)接收?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件約3萬(wàn)4千余件。同時(shí)按照立法法等法律法規(guī)的要求，2013年以來(lái)，省人大常委會(huì)共向全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院報(bào)送備案地方性法規(guī)、民族自治地方自治條例和單行條例共121件。

幾年來(lái)，各級(jí)人大常委會(huì)在抓好備案工作的同時(shí)，也加強(qiáng)了對(duì)規(guī)范性文件的審查。從審查的結(jié)果看，自2013年以來(lái)，全省三級(jí)人大審查糾正了172件不合法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，其中郴州市、常德市審查糾正的問(wèn)題文件較多，有效保障了憲法和法律的實(shí)施，維護(hù)了國(guó)家的法制統(tǒng)一和公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益。

一是依申請(qǐng)進(jìn)行的審查。公民、法人或其他組織提出規(guī)范性文件審查建議后，人大有關(guān)專門委員會(huì)和備案審查工作機(jī)構(gòu)即啟動(dòng)審查程序。如2014年4月，省人大常委會(huì)法工委收到公民提出對(duì)某市貸款建設(shè)的城市路橋車輛通行費(fèi)征收管理辦法的審查建議后，會(huì)同環(huán)資委開展了調(diào)查研究，經(jīng)溝通協(xié)商，市政府按程序向省政府匯報(bào)停止了此項(xiàng)收費(fèi)。2016年，某市人大常委會(huì)收到對(duì)市本級(jí)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓及后續(xù)管理的實(shí)施意見和市新建住宅供電設(shè)施建設(shè)與維護(hù)管理辦法的審查建議，該市人大常委會(huì)法工委與財(cái)經(jīng)委、環(huán)資委進(jìn)行了聯(lián)審，發(fā)現(xiàn)存在違法和不適當(dāng)情形，向政府辦發(fā)出審查意見，政府廢止了這兩份規(guī)范性文件。

二是依職權(quán)進(jìn)行的審查。各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)接收?qǐng)?bào)備的規(guī)范性文件都進(jìn)行審查。如2015年3月，省人大常委會(huì)法工委會(huì)同聯(lián)工委對(duì)某市人民代表大會(huì)代表履職行為規(guī)范等四件規(guī)范性文件中與上位法不一致的問(wèn)題提出了審查建議，報(bào)備單位根據(jù)審查意見及時(shí)進(jìn)行了修改。2018年6月，省人大常委會(huì)法工委對(duì)某市人民政府報(bào)送備案的市城區(qū)禁止燃放煙花爆竹管理辦法進(jìn)行了審查，認(rèn)為其部分法律責(zé)任的設(shè)置缺乏上位法依據(jù)，發(fā)函建議由該市人大常委會(huì)督促進(jìn)行修改，目前該規(guī)章已經(jīng)修改。2017年12月，某市人大法工委對(duì)市政府報(bào)送的市政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目監(jiān)管辦法進(jìn)行了審查，認(rèn)為該辦法中規(guī)定的工程結(jié)（決）算以市審計(jì)局審計(jì)結(jié)論為依據(jù)的規(guī)定與審計(jì)法的規(guī)定不一致，建議市政府對(duì)該規(guī)定進(jìn)行糾正，目前該辦法已經(jīng)修改。

三是有重點(diǎn)的專項(xiàng)審查。2012年，省人大常委會(huì)法工委根據(jù)我省規(guī)范性文件備案審查條例的規(guī)定對(duì)地方性法規(guī)授權(quán)省人民政府及相關(guān)部門就地方性法規(guī)適用中的具體問(wèn)題制定配套規(guī)定進(jìn)行了全面清理，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)要求省人民政府及其有關(guān)部門制定配套規(guī)定的有三十余件，但大部分沒(méi)有制定，對(duì)未按要求制定配套規(guī)定的，法工委提出建議，以省人大常委會(huì)辦公廳的名義書面督促省政府辦公廳落實(shí)。2015年法工委對(duì)三個(gè)市人大常委會(huì)報(bào)送的加強(qiáng)司法監(jiān)督的規(guī)范性文件會(huì)同內(nèi)司委進(jìn)行了研究，為了防止其中所規(guī)定的類案報(bào)送制度演變?yōu)閭€(gè)案監(jiān)督，與監(jiān)督法的規(guī)定抵觸，為此，要求各市州根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，對(duì)以常委會(huì)名義出臺(tái)的所有司法監(jiān)督方面的規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理。

省人大常委會(huì)法工委在積極依法履職的同時(shí),加強(qiáng)對(duì)市縣兩級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作的指導(dǎo)，在每年的全省地方立法工作會(huì)議、座談會(huì)、培訓(xùn)會(huì)上，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)市縣人大備案審查工作提出明確要求。特別是在全省人大備案審查工作聯(lián)席會(huì)議上，對(duì)此項(xiàng)工作深入進(jìn)行探討，有針對(duì)性地就備案范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序等主要問(wèn)題進(jìn)行交流，指導(dǎo)市縣人大開展備案審查工作。2014年編印了《規(guī)范性文件備案審查工作手冊(cè)》作為輔導(dǎo)用書發(fā)送至市縣兩級(jí)人大常委會(huì)。2015年年底縣級(jí)人大設(shè)立法制委后，我省有的地方對(duì)法制委主要承擔(dān)備案審查工作職責(zé)及工作開展方式認(rèn)識(shí)不清，2017年以來(lái)，省人大常委會(huì)法工委到14個(gè)市州開展實(shí)地調(diào)研，指導(dǎo)縣級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作的開展，較好地解決了這個(gè)問(wèn)題。此外，還通過(guò)編發(fā)備案審查工作簡(jiǎn)報(bào)指導(dǎo)市、縣人大常委會(huì)備案審查工作，積極推動(dòng)全省備案審查工作的深入開展。

三、完善備案審查制度和機(jī)制，加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)

2006年監(jiān)督法通過(guò)后，2007年3月，省人大常委會(huì)設(shè)立法工委備案審查處，專門承擔(dān)規(guī)范性文件備案審查的日常工作。同年11月，省人大常委會(huì)制定了《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》，對(duì)備案審查的備案范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機(jī)制、審查程序等進(jìn)行了規(guī)范。2009年，省人大常委會(huì)主任會(huì)議制定《湖南省人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作程序》，對(duì)規(guī)范性文件報(bào)送主體、審查要求、審查建議的接收、登記和分送，以及審查的具體環(huán)節(jié)作出了規(guī)定。

各市州人大常委會(huì)依據(jù)監(jiān)督法及省條例的規(guī)定，分別制定了各自的規(guī)范性文件備案審查辦法（規(guī)則）；縣(市、區(qū))人大常委會(huì)也參照省條例和市辦法（規(guī)則）的規(guī)定制定了相應(yīng)的備案審查工作規(guī)定。從2008年開始，14個(gè)市州人大常委會(huì)設(shè)立了備案審查科。2015年，設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)成立法制委法工委后，各市州備案審查科成建制轉(zhuǎn)入法制委法工委，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一歸口。我省122個(gè)縣（市）區(qū)人大按照地方組織法的規(guī)定，從2015年底開始都成立了法制委，配備專職領(lǐng)導(dǎo)1-2人，兼職委員3-7人，負(fù)責(zé)備案審查工作。

在備案審查工作中，各地不斷探索創(chuàng)新，形成了一些行之有效的工作機(jī)制。一是報(bào)備工作機(jī)制。多數(shù)市州均明確由市政府法制部門進(jìn)行統(tǒng)一報(bào)送，并對(duì)報(bào)備材料、數(shù)量、接收?qǐng)?bào)備部門等進(jìn)行了明確。二是審查工作機(jī)制。對(duì)接收的規(guī)范性文件由備案審查工作機(jī)構(gòu)及時(shí)分送人大相關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)審查。郴州、湘潭、長(zhǎng)沙、常德市人大常委會(huì)還探索建立專家審查機(jī)制。三是糾錯(cuò)機(jī)制。各地對(duì)審查出的“問(wèn)題”文件，都是先與政府法制部門、文件制定部門溝通協(xié)調(diào)，最后各方協(xié)商一致形成解決方案。四是審查建議反饋機(jī)制。全省多數(shù)地方人大常委會(huì)要求相關(guān)委室將審查建議的處理結(jié)果按期反饋提出建議的單位和個(gè)人?？h級(jí)人大法制委設(shè)立后，湘潭縣等部分縣市區(qū)人大逐步形成初審、聯(lián)審、全會(huì)審的審查機(jī)制。

此外，全國(guó)人大常委會(huì)法工委要求，用三年左右的時(shí)間建立起覆蓋全國(guó)、互聯(lián)互通、功能完備、操作便捷的法規(guī)備案審查信息平臺(tái)。目前我省省本級(jí)備案審查信息平臺(tái)已基本建成，進(jìn)入試運(yùn)行階段。截止11月，衡陽(yáng)市、常德市、張家界市人大常委會(huì)已經(jīng)簽訂備案審查信息平臺(tái)建設(shè)協(xié)議。益陽(yáng)市將備案審查信息平臺(tái)的建設(shè)納入智慧人大數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目建設(shè)中，自主設(shè)計(jì)開發(fā)。另外十個(gè)市州已將此項(xiàng)工作報(bào)告分管領(lǐng)導(dǎo)或報(bào)請(qǐng)主任會(huì)議研究，正與承建軟件公司聯(lián)系。

四、下一步工作考慮

當(dāng)前，我省備案審查工作在持續(xù)取得進(jìn)展的同時(shí)，也面臨許多新情況新問(wèn)題，如思想認(rèn)識(shí)不夠到位，各地備案審查工作發(fā)展不平衡，報(bào)備工作隨意性較大，少報(bào)、漏報(bào)、遲報(bào)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；審查工作機(jī)制有待進(jìn)一步完善，有些地方的人大常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)還處于單槍匹馬、孤軍奮戰(zhàn)的狀況，與人大相關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)沒(méi)有形成審查合力；審查工作力度和效果有待進(jìn)一步加強(qiáng)，重備案、輕審查的情況較為普遍；備案審查工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，機(jī)構(gòu)需要健全，如株洲和邵陽(yáng)部分縣級(jí)人大法制委與內(nèi)司工委機(jī)構(gòu)仍是兩塊牌子一套人馬；備案審查工作人員的法律素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)亟待加強(qiáng)等等。下一步，擬著重從以下幾方面加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作：

（一）進(jìn)一步深化對(duì)備案審查工作重要意義的認(rèn)識(shí)

備案審查工作是保障憲法法律有效實(shí)施的重要舉措，是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要抓手，是各級(jí)人大常委會(huì)的重要法定職權(quán)，與立法工作、代表工作、重大事項(xiàng)決定等工作同等重要。我們要主動(dòng)適應(yīng)全面依法治國(guó)的新形勢(shì)新任務(wù)新要求，從常委會(huì)履行監(jiān)督職能、履行職責(zé)這個(gè)高度進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，努力加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作。

（二）進(jìn)一步提高備案審查監(jiān)督實(shí)效

一是要督促規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)依法、及時(shí)做好報(bào)送備案工作，做到“有件必備”。進(jìn)一步研究明確備案范圍，規(guī)范備案行為，規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)要提高報(bào)備工作質(zhì)量，做到應(yīng)備盡備。二是要加強(qiáng)依職權(quán)進(jìn)行的審查工作，對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件逐件進(jìn)行審查，做到“有備必審”。進(jìn)一步發(fā)揮人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的作用，形成審查合力，提高審查質(zhì)量，推動(dòng)依職權(quán)進(jìn)行的審查工作向?qū)嵸|(zhì)化審查轉(zhuǎn)變。同時(shí)，要改進(jìn)依申請(qǐng)進(jìn)行的審查工作，妥善研究處理審查要求和審查建議，做到件件有辦理、有結(jié)果、有答復(fù)。三是要加大審查和督促糾正工作力度，做到對(duì)規(guī)范性文件“有錯(cuò)必糾”。對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)與憲法法律相抵觸或者不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，存在違憲問(wèn)題的，要及時(shí)上報(bào)全國(guó)人大處理；對(duì)違反法律法規(guī)的，要及時(shí)處理，該報(bào)告的報(bào)告，該督促的督促，該通報(bào)的通報(bào)，該糾正的堅(jiān)決糾正，防止久拖不決，切實(shí)增強(qiáng)備案審查工作剛性。同時(shí)，建立健全人大常委會(huì)聽取審議備案審查工作情況報(bào)告制度。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)

備案審查工作的政治性、法律性、專業(yè)性很強(qiáng)，需要一支高素質(zhì)的隊(duì)伍適應(yīng)工作需要。為此，一是要加強(qiáng)備案審查機(jī)構(gòu)建設(shè)，盡快解決個(gè)別地方兩塊牌子一套人馬的問(wèn)題；二是解決個(gè)別地方有崗無(wú)人的問(wèn)題，充實(shí)備案審查力量，把政治和法律素養(yǎng)高的同志安排到備案審查工作機(jī)構(gòu)，并有計(jì)劃有針對(duì)性地進(jìn)行培訓(xùn)；三是要推動(dòng)省市縣三級(jí)備案審查信息平臺(tái)建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)與全國(guó)人大常委會(huì)備案審查平臺(tái)的互聯(lián)互通。