關(guān)于建立人大代表述職制度的探索與思考

　　關(guān)于建立人大代表述職制度的探索與思考 建立和實(shí)行人大代表述職制度，是加強(qiáng)對(duì)人大代表的監(jiān)督，進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用的有效形式。換屆以來(lái)，津市市人大常委會(huì)在市、鎮(zhèn)人大代表中開(kāi)展了代表向選民述職活動(dòng)，經(jīng)過(guò)探索和實(shí)踐，取得了一些成效，同時(shí)對(duì)如何開(kāi)展好此項(xiàng)活動(dòng)有了一些思考。 一、我市人大代表述職的主要做法 1.領(lǐng)導(dǎo)重視，高位推動(dòng)。津市市人大常委會(huì)將代表述職工作作為換屆后人大工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，明確要求2018-2020年，各鎮(zhèn)、街道人大必須組織本轄區(qū)的每名人大代表至少述職一次以上，接受選民測(cè)評(píng)、評(píng)議，納入代表履職檔案。按照《津市市人大代表履職守則》的規(guī)定，在當(dāng)年的代表大會(huì)上對(duì)上一年度代表履職情況進(jìn)行通報(bào)。

　　年初，主任會(huì)議還專(zhuān)門(mén)研究部署了我市選出的常德市人大代表向津市市人大常委會(huì)述職的具體事項(xiàng)，今年9月、11月的人大常委會(huì)上，共安排10名代表進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)述職。 2.程序規(guī)范，科學(xué)實(shí)施。2014年7月出臺(tái)了《津市市人大代表向原選區(qū)選民述職辦法》(津人辦〔2014〕9號(hào))，規(guī)范了人大代表向選民述職的對(duì)象、內(nèi)容、形式、程序、組織領(lǐng)導(dǎo)，特別是明確規(guī)定對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果“不滿(mǎn)意票超過(guò)選民半數(shù)”或第二年再次述職測(cè)評(píng)的滿(mǎn)意度仍然低于50%的處理辦法：代表針對(duì)選民提出的意見(jiàn)進(jìn)行整改，一年后再向選民述職；由本人提出辭職或勸其辭去代表職務(wù)；選民50人以上提出罷免案；年終履職考核為不稱(chēng)職?！妒雎氜k法》的出臺(tái)，對(duì)代表述職工作起到很好的指導(dǎo)、規(guī)范作用。 3.點(diǎn)面結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧。為推動(dòng)人大代表向選民述職活動(dòng)全面、有序鋪開(kāi)，6月29日，市人大常委會(huì)組織全市各鎮(zhèn)人大主席、副主席，各街道人大工委主任，人大常委會(huì)部分組成人員，到毛里湖鎮(zhèn)七星村觀摩了人大代表向選民述職測(cè)評(píng)會(huì)。在觀摩會(huì)上，市人大常委會(huì)委員、毛里湖鎮(zhèn)人大主席和一名鎮(zhèn)人大代表向選民進(jìn)行了述職，接受了選民代表的現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議和測(cè)評(píng)。述職內(nèi)容包括履職期間為群眾做的各類(lèi)實(shí)事、提出各項(xiàng)議案、建議落實(shí)情況及自身人在大代表工作中存在的問(wèn)題和不足，并就今后如何更好地為選民服務(wù)進(jìn)行表態(tài)。本次述職充分結(jié)合了市代表、鎮(zhèn)代表選區(qū)重疊的因素，統(tǒng)籌兼顧，組織一次測(cè)評(píng)會(huì)，讓不同層級(jí)的代表同時(shí)接受評(píng)判，起到了以點(diǎn)帶面的效果。 4.任務(wù)明確，注重效果。人大代表回原選區(qū)向選民述職的目的是加強(qiáng)代表與選民的溝通，密切代表與選民的聯(lián)系，擴(kuò)大選民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)代表履職的自覺(jué)性和責(zé)任感。為確保代表述職工作達(dá)到目的，市人大聯(lián)工委對(duì)該項(xiàng)工作進(jìn)行了具體指導(dǎo)：小到主持詞、評(píng)議表決票，會(huì)場(chǎng)布置；大到評(píng)議會(huì)召開(kāi)的程序、方法和步驟都與鎮(zhèn)、街道密切溝通。同時(shí)，聯(lián)工委還對(duì)代表的述職報(bào)告、選民的評(píng)議調(diào)查報(bào)告進(jìn)行事前把關(guān)，確保了述職測(cè)評(píng)效果的嚴(yán)肅性和有效性。 二、做好人大代表述職工作的相關(guān)思考　　代表述職制度是定期檢驗(yàn)代表履職情況、促進(jìn)代表依法履職盡責(zé)的現(xiàn)實(shí)路徑選擇。目前，這項(xiàng)工作還處于探索階段，需要在方式的選擇、程序的確定、細(xì)節(jié)的安排、結(jié)果的運(yùn)用等方面繼續(xù)深入探索并加以完善，以更好地體現(xiàn)這一制度應(yīng)有的內(nèi)在價(jià)值和實(shí)際功能?！　?.明確述職的主體。哪些代表需要述職，是開(kāi)展代表述職活動(dòng)必須解決的首要問(wèn)題。從理論上講，各級(jí)人大代表是述職的主體，包括間接選舉和直接選舉產(chǎn)生的兩類(lèi)代表，都要按照要求開(kāi)展述職活動(dòng)。然而，當(dāng)前各地的述職活動(dòng)在參與主體上普遍存在著“兩多兩少”的現(xiàn)象：即直接選舉的代表述職多，間接產(chǎn)生的代表述職少；基層一線的代表述職多，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部的代表述職少的現(xiàn)象，述職對(duì)象存在著嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng)、不均衡。同時(shí)，由于述職對(duì)象的確定缺乏公開(kāi)、公正和透明的產(chǎn)生程序，很多被內(nèi)定為述職對(duì)象的基層代表表示不愿意、不理解和不配合，心里存在抵觸情緒，不利于調(diào)動(dòng)代表參與的積極性和主動(dòng)性，在一定程度上影響了活動(dòng)的推廣和實(shí)施，如何克服述職主體的片面性是當(dāng)前開(kāi)展代表述職活動(dòng)需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為此，一開(kāi)始不宜全面展開(kāi)，要注意把握好節(jié)奏。每個(gè)地方首先可安排在那些代表作用發(fā)揮明顯、基層組織健全、群眾基礎(chǔ)較好的一至兩個(gè)選區(qū)先行一步進(jìn)行試點(diǎn)，然后逐步擴(kuò)大范圍，待取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步展開(kāi)。建議組織全體代表和有關(guān)單位到會(huì)觀摩，正面直觀地引導(dǎo)代表積極參與此項(xiàng)工作。同時(shí)，運(yùn)用現(xiàn)代傳播技術(shù)錄制代表述職活動(dòng)場(chǎng)景制成范本，供區(qū)域范圍內(nèi)的更多選區(qū)或選舉單位學(xué)習(xí)借鑒?！　?.探索述職的形式?，F(xiàn)行法律只是作出“由選民直接選舉的代表應(yīng)當(dāng)以多種方式向原選區(qū)報(bào)告履職情況”的原則性規(guī)定，至于采取何種方式報(bào)告履職情況，法律沒(méi)有明確規(guī)定，這為地方人大的探索實(shí)踐留下了巨大的空間。從目前各地的做法來(lái)看，主要是采取口頭述職和書(shū)面述職兩種形式。筆者認(rèn)為，代表述職的形式可結(jié)合實(shí)際情況分類(lèi)推進(jìn)。具體而言，條件成熟的地方，可以較為系統(tǒng)地開(kāi)展代表述職、評(píng)議和測(cè)評(píng)活動(dòng)，程序如下：先由會(huì)議主持人說(shuō)明代表述職的重要意義和述職代表的基本情況，再由代表向選民詳細(xì)報(bào)告自己履行職責(zé)的情況，或者由幾位代表集體報(bào)告履職情況，然后由選民(或選民代表)結(jié)合述職報(bào)告進(jìn)行評(píng)議發(fā)言(主要是實(shí)事求是地對(duì)述職代表進(jìn)行評(píng)價(jià)，肯定成績(jī)、指出不足、提出建議)，最后由述職代表作表態(tài)發(fā)言，根據(jù)選民評(píng)議意見(jiàn)提出今后的努力方向和整改措施。必要時(shí)，還可以組織選民對(duì)代表履職情況進(jìn)行民主測(cè)評(píng)。條件尚不成熟的地方，可以簡(jiǎn)化程序，即確定述職對(duì)象后，在所在選區(qū)確定選民代表，向其述職。必要時(shí)，也可以嘗試采取書(shū)面述職的形式，擴(kuò)大這一活動(dòng)的社會(huì)影響。但是，考慮到書(shū)面述職缺少代表與選民之間的互動(dòng)交流，也不便于評(píng)議意見(jiàn)的提出和問(wèn)題的整改，從而弱化述職的實(shí)際效果。因此，建議還是以會(huì)場(chǎng)口頭述職為主。　　3.把握述職的內(nèi)容。代表向選民述職的內(nèi)容，主要是“三述”，即述大會(huì)期間履行法定職責(zé)和閉會(huì)期間參加代表活動(dòng)的情況；述走訪聯(lián)系選民、反映社情民意、為民辦實(shí)事情況；述帶頭學(xué)習(xí)宣傳和貫徹執(zhí)行憲法、法律法規(guī)、人大決議決定以及黨委、政府重大決策部署的情況。綜合各地的成功做法，代表述職至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是宣傳和模范遵守憲法、法律的情況；二是貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和人大決定、決議情況；三是出席人民代表大會(huì)會(huì)議，依法行使代表職權(quán)，提出議案、建議、批評(píng)和意見(jiàn)的情況；四是參加閉會(huì)期間的代表活動(dòng)，執(zhí)行代表職務(wù)、發(fā)揮代表作用，協(xié)助黨委、政府推進(jìn)工作的情況；五是聯(lián)系選民，聽(tīng)取和反映選民的意見(jiàn)和要求，密切聯(lián)系群眾，為選區(qū)和選民辦實(shí)事的情況；六是存在的主要問(wèn)題和今后改進(jìn)措施等。在這些方面，需要人大工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)業(yè)務(wù)方面的指導(dǎo)把關(guān)，注意引導(dǎo)代表明確述職的目的，端正述職的動(dòng)機(jī)，并實(shí)事求是地剖析存在問(wèn)題、提出努力方向及具體措施，避免講成績(jī)多、談問(wèn)題少，且往往把集體的工作和成績(jī)歸于個(gè)人，分析存在問(wèn)題的原因則講客觀因素多、談主觀問(wèn)題少的現(xiàn)象。 4.強(qiáng)化述職的組織。根據(jù)代表產(chǎn)生的方式，組織述職的責(zé)任主體應(yīng)分為兩類(lèi)。一類(lèi)是直接選舉代表的述職活動(dòng)。對(duì)這類(lèi)代表的述職，可以參照換屆選舉時(shí)建立選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組的做法，按選區(qū)成立述職評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)小組，主持開(kāi)展述職活動(dòng)。另一類(lèi)是間接選舉代表的述職活動(dòng)。根據(jù)法律規(guī)定，這類(lèi)代表應(yīng)接受原選舉單位監(jiān)督并定期報(bào)告履職情況。按照實(shí)際工作情況，間接選舉的代表更適合向原選舉單位的常設(shè)機(jī)構(gòu)——人大常委會(huì)述職，再由人大常委會(huì)在每年人民代表大會(huì)的工作報(bào)告中，向全體代表報(bào)告代表的述職情況。 5.用好述職的結(jié)果。要達(dá)到代表述職所期待的效果，除了需要在述職的內(nèi)容、形式等問(wèn)題上做好文章外，還必須在述職的結(jié)果上認(rèn)真對(duì)待。

　　筆者認(rèn)為，應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行落實(shí)：一是組織測(cè)評(píng)。述職評(píng)議結(jié)束后，分發(fā)《人大代表述職測(cè)評(píng)表》，組織選民代表按照按“滿(mǎn)意”、“基本滿(mǎn)意”、“不滿(mǎn)意”三個(gè)檔次，以無(wú)記名的形式進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，并當(dāng)場(chǎng)公布測(cè)評(píng)結(jié)果。二是限期整改。述職評(píng)議工作領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)會(huì)議的評(píng)議情況，形成書(shū)面述職評(píng)議意見(jiàn)，送達(dá)述職代表本人，并要求在規(guī)定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行整改。三是兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。對(duì)被評(píng)為優(yōu)秀等次者，同級(jí)人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大工委要大力宣傳，對(duì)嚴(yán)重不稱(chēng)職或整改不達(dá)標(biāo)及拒不落實(shí)整改意見(jiàn)，選民代表或選舉單位反映強(qiáng)烈的述職代表，可依法罷免其代表資格，切實(shí)增強(qiáng)述職的綜合推動(dòng)效應(yīng)。