淺談縣級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的專業(yè)性

　　近年來(lái)，鼎城區(qū)人大常委會(huì)在司法監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督方面進(jìn)行了積極探索，尤其在典型案件評(píng)析、法官和檢察官履職評(píng)議、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督方面大膽創(chuàng)新，精準(zhǔn)發(fā)力，加大了監(jiān)督力度，取得了較好的效果。國(guó)、省、市相關(guān)媒體數(shù)次予以推介，省內(nèi)外十余個(gè)兄弟縣、市(區(qū))人大常委會(huì)來(lái)學(xué)習(xí)考察。這一現(xiàn)象引起了筆者的關(guān)注，通過(guò)分析，筆者認(rèn)為，這兩項(xiàng)監(jiān)督工作之所以能取得好的效果，有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是注重了監(jiān)督工作的專業(yè)性——無(wú)論是司法監(jiān)督還是財(cái)政監(jiān)督，都有專業(yè)人員或?qū)I(yè)的中介機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督工作的全過(guò)程，真正做到了有的放矢、精準(zhǔn)發(fā)力。綜觀憲法和監(jiān)督法，都缺乏對(duì)縣級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作專業(yè)性的相關(guān)規(guī)定。因此，加強(qiáng)對(duì)這一問(wèn)題的探討，無(wú)疑具有現(xiàn)實(shí)意義。筆者對(duì)此談一點(diǎn)淺見(jiàn)，以期求教于行家里手。

　　一、專業(yè)性監(jiān)督不強(qiáng)已成為瓶頸

　　影響縣級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作效果的因素有很多，筆者認(rèn)為主要有以下三個(gè)方面：

　　1.思想認(rèn)識(shí)上的偏差。人大常委會(huì)個(gè)別組成人員由于對(duì)人大的地位、性質(zhì)、作用認(rèn)識(shí)不夠深刻，在開(kāi)展監(jiān)督工作時(shí)瞻前顧后，畏手畏腳，缺乏勇氣和膽量，不敢開(kāi)展深層次問(wèn)題的監(jiān)督；有的組成人員認(rèn)為“到人大工作就退居二線”了，抱著“站好最后一班崗”的心態(tài)，懷著“多一事不如少一事”的心理，求穩(wěn)怕亂，一味應(yīng)付。

　　2.代表作用發(fā)揮不充分。由于代表行業(yè)不同、居住分散，經(jīng)常性地組織集中視察和開(kāi)展小組活動(dòng)存在著一定困難，深入基層、深入群眾進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究不夠，不能掌握大量的第一手資料，導(dǎo)致審議發(fā)言不能有的放矢，開(kāi)展監(jiān)督工作不能得心應(yīng)手。

　　3.人大工作者的專業(yè)水平不高。筆者認(rèn)為這是最突出也是最難以解決的瓶頸問(wèn)題。法律賦予縣級(jí)人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其中最能體現(xiàn)人大作為也是人大最能作為的就是監(jiān)督權(quán)。而監(jiān)督權(quán)的行使主要是通過(guò)執(zhí)法檢查、審議評(píng)議、調(diào)查研究等對(duì)“一府一委兩院”的工作提出具體的意見(jiàn)建議，也就是說(shuō)人大工作者說(shuō)的話能不能到“點(diǎn)”、意見(jiàn)建議能不能“行”的關(guān)鍵還是要看人是不是“專”。綜上所述，人大工作的開(kāi)展對(duì)人大工作者的專業(yè)性要求相對(duì)較高，而基層人大人員編制有限、干部交流不佳、相對(duì)專業(yè)的培訓(xùn)較少的現(xiàn)狀，與新形勢(shì)對(duì)人大工作的要求還有一定的差距。

　　二、加強(qiáng)縣級(jí)人大工作監(jiān)督專業(yè)性建設(shè)的必要性

　　1.加強(qiáng)縣級(jí)人大監(jiān)督工作專業(yè)性建設(shè)是人大工作時(shí)代性的要求。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，人大工作面臨著許多新情況、新要求、新問(wèn)題。十九大報(bào)告提出“兩個(gè)機(jī)關(guān)”的要求，賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)更重大歷史使命。當(dāng)前司法體制改革已接近尾聲，法官、檢察官逐步走上“精英化”道路，每一件“司法產(chǎn)品”都由已入額的“精英”法官、檢察官“親臨一線生產(chǎn)”，如何對(duì)這些“精英”法官、檢察官的司法行為進(jìn)行監(jiān)督，是擺在人大工作者面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；今年上半年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，把人大財(cái)政監(jiān)督提升到了要“更好發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，更好發(fā)揮人民代表大會(huì)制度支撐國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度作用”的高度；國(guó)家監(jiān)察體制改革后，各級(jí)監(jiān)察委成立并與同級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，雖然《監(jiān)察法》第五十三條規(guī)定了“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督”，但如何對(duì)同級(jí)監(jiān)察委開(kāi)展有效監(jiān)督，無(wú)疑也是各級(jí)人大及其常委會(huì)面臨的一個(gè)新課題。要完成這些重大歷史使命，監(jiān)督者必須比被監(jiān)督者要“稍勝一籌”，否則監(jiān)督只能是“隔靴搔癢”、“霧里看花”。因此，必須要有專業(yè)的人來(lái)做專業(yè)的事。

　　2.加強(qiáng)縣級(jí)人大監(jiān)督工作專業(yè)性建設(shè)是人大工作權(quán)威性的要求。人大監(jiān)督是憲法和法律保障的人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)，是國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義民主、推進(jìn)依法治國(guó)的重要舉措。人大監(jiān)督是人民意志的體現(xiàn)，具有直接的人民性，同時(shí)也是國(guó)家意志的體現(xiàn)，具有最高的權(quán)威性。所謂“權(quán)威”，就是對(duì)權(quán)力的一種自愿的服從和支持。人們對(duì)權(quán)力安排的服從可能有被迫的成分，但是對(duì)權(quán)威的安排的服從，則屬于認(rèn)同。反對(duì)者可能不得不服從權(quán)力作出的安排，但是服從不等于認(rèn)同。權(quán)威就被認(rèn)為是一種正當(dāng)?shù)臋?quán)力，也可以說(shuō)是極具公眾影響力的威望。所謂“權(quán)威性”，是指具有使人信服的力量和威望的性狀，讓人對(duì)結(jié)果不產(chǎn)生懷疑。由此可見(jiàn)，要使被監(jiān)督者從內(nèi)心服從和認(rèn)同人大的監(jiān)督，僅靠人大的憲法地位還不夠，還必須靠人大卓有成效的工作，靠人大的監(jiān)督工作講到“點(diǎn)”上，切忌講“外行話”，否則就會(huì)“貽笑大方”，影響人大監(jiān)督工作的權(quán)威性。

　　3.加強(qiáng)縣級(jí)人大監(jiān)督工作專業(yè)性建設(shè)是人大工作實(shí)效性的要求。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話指出，人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督。各級(jí)人大及其常委會(huì)要擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實(shí)施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使。近年來(lái)，對(duì)于監(jiān)督權(quán)的行使，各級(jí)人大及其常委會(huì)在憲法和法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行了積極地探索和實(shí)踐，監(jiān)督工作取得了較大進(jìn)展，人大的作用和權(quán)威也在日益彰顯。但是，目前人大監(jiān)督的力度、效果與憲法法律的規(guī)定、形勢(shì)發(fā)展的需要和人民群眾的愿望相比，還存在一定的差距，人大監(jiān)督走過(guò)場(chǎng)、實(shí)效性不強(qiáng)而受社會(huì)詬病。要想監(jiān)督取得實(shí)效，必須找準(zhǔn)角度精準(zhǔn)發(fā)力，要精準(zhǔn)發(fā)力，就得以專業(yè)的角度審視監(jiān)督的對(duì)象、監(jiān)督的事項(xiàng)，并作出專業(yè)的評(píng)價(jià)、專業(yè)地指出問(wèn)題、提出專業(yè)的意見(jiàn)和建議。因此，人大監(jiān)督實(shí)效性也呼喚著專業(yè)建設(shè)必須加強(qiáng)。

　　三、加強(qiáng)縣級(jí)人大工作監(jiān)督專業(yè)性建設(shè)的路徑

　　1.加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)干部的專業(yè)培訓(xùn)。“打鐵還需自身硬”，有能力才有作為，有作為才有地位?？h級(jí)人大干部要不斷提升自己的專業(yè)知識(shí)，增強(qiáng)工作能力和水平，以能力的提升推動(dòng)人大監(jiān)督工作的開(kāi)展和自身的進(jìn)步。一是學(xué)習(xí)培訓(xùn)要制度化。基層人大應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，從學(xué)習(xí)培訓(xùn)的系統(tǒng)性、制度化方面著手建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)的規(guī)范化、制度化，不斷提升自身專業(yè)知識(shí)，提高工作能力和水平。二是學(xué)習(xí)培訓(xùn)要經(jīng)常化。常委會(huì)每年都會(huì)開(kāi)展執(zhí)法檢查、專題調(diào)研等常規(guī)性工作，可利用這樣的工作機(jī)會(huì)，在開(kāi)展專題工作之前對(duì)人大機(jī)關(guān)干部和參加人員進(jìn)行專題培訓(xùn)。通過(guò)培訓(xùn)，一方面提高執(zhí)法檢查組和調(diào)研人員的專業(yè)性，使他們提出的意見(jiàn)建議能夠有的放矢。另一方面，豐富人大機(jī)關(guān)干部的專業(yè)知識(shí)。通過(guò)不斷累積，人大干部的專業(yè)性一定會(huì)得到顯著的提升。三是培訓(xùn)要多樣化?；鶎尤舜笤陂_(kāi)展學(xué)習(xí)培訓(xùn)時(shí)，可以采取事前學(xué)法、集中培訓(xùn)、專題講座、旁聽(tīng)案件庭審、兄弟單位交流互動(dòng)、外出考察等多種形式，在堅(jiān)持質(zhì)量和效率并舉的前提下，激發(fā)機(jī)關(guān)干部參與培訓(xùn)的積極性和主動(dòng)性，不斷提高學(xué)習(xí)培訓(xùn)的實(shí)效。

　　2.建立代表專業(yè)小組。人大代表專業(yè)小組是指依托人大常委會(huì)有關(guān)工作委員會(huì)，將若干專業(yè)相近且有專業(yè)特長(zhǎng)的人大代表集中起來(lái)履行職責(zé)的一種組織形式。代表專業(yè)小組的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是代表專業(yè)小組的代表都是各行各業(yè)的專業(yè)人才，能為人大常委會(huì)依法審議專項(xiàng)議題、作出決議決定提供專業(yè)的參考意見(jiàn)和建議；二是代表專業(yè)小組能根據(jù)自身專業(yè)特點(diǎn)，更有效地把群眾的意見(jiàn)和要求，特別是群眾迫切需要解決的問(wèn)題，通過(guò)專業(yè)的方式反映出來(lái)，所提意見(jiàn)建議往往為政府辦理議案建議提供可行性參考。鼎城區(qū)人大在換屆時(shí)成立了法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，在選配兼職委員時(shí)，注重從有法律和財(cái)政經(jīng)濟(jì)專業(yè)的人大代表中產(chǎn)生，在工作實(shí)踐發(fā)揮了一定的優(yōu)勢(shì)。

　　3.委托第三方開(kāi)展相關(guān)工作。在監(jiān)督工作領(lǐng)域委托第三方開(kāi)展相關(guān)工作是指人大常委會(huì)在監(jiān)督工作中引入獨(dú)立的、有資質(zhì)的社會(huì)組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)監(jiān)督議題或具體專項(xiàng)工作開(kāi)展調(diào)查評(píng)估等相關(guān)工作。從實(shí)踐情況來(lái)看，在監(jiān)督工作領(lǐng)域委托第三方開(kāi)展相關(guān)工作，能夠充分發(fā)揮社會(huì)力量在監(jiān)督工作中的積極作用，讓常委會(huì)組成人員在審議相關(guān)工作時(shí)對(duì)整體情況有更準(zhǔn)確的把握，有理有據(jù)提出意見(jiàn)建議，是提高審議質(zhì)量、加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作的有益嘗試。鼎城區(qū)人大常委會(huì)在財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督中，堅(jiān)持委托有資質(zhì)的中介公司對(duì)人民群眾關(guān)注度高的重點(diǎn)項(xiàng)目資金先進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并提交績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，然后由常委會(huì)組成人員對(duì)該績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告“再評(píng)價(jià)”、“再監(jiān)督”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)這種方式，從2014年至2017年，納入?yún)^(qū)人大常委會(huì)監(jiān)督的193個(gè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目，其中31個(gè)在下年預(yù)算安排中進(jìn)行了結(jié)果運(yùn)用，調(diào)增8個(gè)(涉及資金3034.36萬(wàn)元)，調(diào)減19個(gè)(涉及資金2704.8萬(wàn)元)，取消4個(gè)(不包括目標(biāo)完成自然終止項(xiàng)目，涉及資金1102.12萬(wàn)元)，收回資金170.79萬(wàn)元。結(jié)果的運(yùn)用，引起了較大的反響，使政府及其工作部門(mén)對(duì)專項(xiàng)資金的使用不再“隨心所欲”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，人大的監(jiān)督任務(wù)越來(lái)越重，專業(yè)性要求越來(lái)越高，借助第三方機(jī)構(gòu)參與各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作將會(huì)是一種趨勢(shì)。

　　4.依托專家?guī)?。縣級(jí)人大常委會(huì)可以本著代表性、專業(yè)性等原則，選擇有豐富工作經(jīng)驗(yàn)、在專業(yè)工作領(lǐng)域有一定影響力、愿意從事人大咨詢工作的人才，建立咨詢專家?guī)?，借助專業(yè)的人才和力量來(lái)彌補(bǔ)人大監(jiān)督的“短板”，這樣既可以解決人大人員少、業(yè)務(wù)知識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題，又能強(qiáng)化人大監(jiān)督職能，使人大監(jiān)督真正向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。從各地人大常委會(huì)的實(shí)踐來(lái)看，在遇到專業(yè)問(wèn)題時(shí)有一個(gè)由各行各業(yè)的專家學(xué)者組成的“智囊團(tuán)”的意見(jiàn)建議供參考，不僅能克服人大人員編制少的弊端，也能擴(kuò)充人大的“智力”資源，是提高人大監(jiān)督工作專業(yè)性的有力補(bǔ)充。