淺談如何做好規(guī)范性文件備案審查工作

　　規(guī)范性文件備案審查工作是憲法、組織法、監(jiān)督法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)，也是維護(hù)法制統(tǒng)一的重要抓手。尤其是黨的十九大確定的全面依法治國(guó)方略，為做好今后規(guī)范性文件備案審查工作帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。我們要把握機(jī)遇，扎實(shí)做好備案審查工作。

　　一、規(guī)范性文件備案審查的重大意義

　　一是依法治國(guó)的需要。黨的十九大把 “堅(jiān)持全面依法治國(guó)”明確為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，提出了到2035年“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成”的宏偉目標(biāo)。規(guī)范性文件備案審查是保證憲法法律有效實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要制度，在我國(guó)各項(xiàng)法律制度中具有特殊的地位。

　　二是權(quán)力制約的手段。組織法賦予了縣以上地方人大及其常委會(huì)“可以撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的職權(quán)。法律之所以要賦予地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)這一職權(quán)，其立法宗旨是對(duì)地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行有效制約，促使地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)在權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督下開展工作。權(quán)力的濫用往往是通過發(fā)布和強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)范性文件的途徑來實(shí)現(xiàn)的。因此，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)和下一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，防止權(quán)力濫用的一種必要手段。

　　三是保障憲政的需要。從目前地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)頒布的規(guī)范性文件看，多數(shù)是為推行某一項(xiàng)工作而將國(guó)家的有關(guān)政策、法律法規(guī)具體化。有的地方由于對(duì)國(guó)家的政策和法律法規(guī)的精神沒吃透，在制定規(guī)范性文件時(shí)，嚴(yán)重?fù)p害法律的尊嚴(yán)，損害人民群眾的利益，甚至出現(xiàn)違憲的情況。因此，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的審查，及時(shí)糾正或撤銷與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，就能從源頭上制止執(zhí)法偏差，確保憲法和法律法規(guī)的正確實(shí)施，進(jìn)而從根本上維護(hù)人民群眾的利益。

　　二、規(guī)范性文件備案審查范圍界定

　　(一)規(guī)范性文件的制定主體問題，即誰(shuí)有權(quán)制定規(guī)范性文件。規(guī)范性文件制定主體主要包括兩種類型：一是行政機(jī)關(guān)，一是法律法規(guī)授權(quán)組織。從行政機(jī)關(guān)來看，《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》規(guī)定“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部門派出機(jī)構(gòu)、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不得制定規(guī)范性文件”。從條文規(guī)定上看，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)均不能制定規(guī)范性文件，然而在實(shí)踐中，政府辦公廳(室)和政府設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)均在制發(fā)規(guī)范性文件，這種現(xiàn)象突出暴露了規(guī)范性文件管理缺乏綜合管理機(jī)構(gòu)的弊端。

　　(二)規(guī)范性文件的定義問題，即什么是規(guī)范性文件?！逗鲜∫?guī)范性文件管理辦法》所稱的規(guī)范性文件“是指除政府規(guī)章外，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用，具有普遍約束力的行政公文”。納入規(guī)范性文件管理范圍應(yīng)當(dāng)具有以下幾個(gè)要件：一是主體必須是行政機(jī)關(guān)(含法定授權(quán)組織)；二是具有普遍約束力和一定時(shí)期的反復(fù)適用性；三是在法定權(quán)限內(nèi)制定；四是除法規(guī)、規(guī)章以外。

　　三、規(guī)范性文件備案審查存在的問題

　　規(guī)范性文件備案審查工作經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了比較完善的法律制度，但在實(shí)際執(zhí)行中還是暴露出不少問題。

　　(一)報(bào)送備案審查的主動(dòng)性不高。不少單位已經(jīng)能做到主動(dòng)及時(shí)報(bào)送備案，但仍有一些部門存在“戳一戳、動(dòng)一動(dòng)”的情況，不能做到按時(shí)報(bào)備，大大損害了規(guī)范性文件備案審查工作的實(shí)效性。有點(diǎn)避重就輕，無關(guān)緊要的文件充當(dāng)報(bào)備件，增加工作量。有點(diǎn)重要的文件就規(guī)避報(bào)備，如會(huì)議紀(jì)要等。

　　(二)報(bào)送備案審查水平欠缺。至今仍有一些部門不清楚規(guī)范性文件的定義，以致將一段時(shí)間以來單位發(fā)的所有文件一并打包報(bào)備，其中甚至包括人員調(diào)動(dòng)、活動(dòng)通知等內(nèi)部文件。

　　(三)備案審查監(jiān)督力不大。少數(shù)部門思想重視度不夠，往往以“工作繁雜”、“人手不夠”、“沒有專門的法制部門和人員”等為由，不報(bào)送規(guī)范性文件。而政府法制辦由于不掌握各個(gè)單位規(guī)范性文件制定情況，往往無法實(shí)時(shí)監(jiān)督各單位報(bào)備情況，進(jìn)一步加劇了年底集中報(bào)備情況的出現(xiàn)。

　　(四)備案審查結(jié)果缺乏權(quán)威性。在規(guī)范性文件審查發(fā)現(xiàn)問題后，審查機(jī)關(guān)的整改意見有時(shí)并不為制定機(jī)關(guān)所重視，按照有關(guān)規(guī)定作出糾正、撤銷或改變的處理手段，在實(shí)際工作中也往往難以落實(shí)，更沒有剛性的制裁措施，這使得規(guī)范性文件備案審查工作的權(quán)威性進(jìn)一步下降。

　　三、幾點(diǎn)建議

　　(一)提高認(rèn)識(shí)，嚴(yán)防變通。規(guī)范性文件審查未能很好開展，—個(gè)重要原因是有關(guān)方面對(duì)這項(xiàng)工作認(rèn)識(shí)不高，重視不夠，制度不建全。各級(jí)各部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)提高對(duì)建立健全落實(shí)規(guī)范性文件審查制度重要性緊迫性的認(rèn)識(shí)。防止一些機(jī)關(guān)和部門在制定“紅頭文件”時(shí)，搞“土政策”、搞變通，嚴(yán)重影響了國(guó)家法制的建設(shè)和統(tǒng)一。另—方面，防止有的規(guī)范性文件制定部門隨意設(shè)定審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、許可權(quán)、收費(fèi)權(quán)、罰沒權(quán)，通過“紅頭文件”擴(kuò)大部門權(quán)力，將權(quán)力部門化、私有化，嚴(yán)重侵犯了廣大人民群眾的合法利益。

　　(二)科學(xué)界定，甄別管理。規(guī)范性文件的概念界定了其范圍主要包括以下四個(gè)方面：一是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其管理工作任務(wù)，就其管理的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、公共安全等事務(wù)面向社會(huì)制定的，需要本機(jī)關(guān)以外的其他單位、個(gè)人遵守或者執(zhí)行，并在一定時(shí)間內(nèi)反復(fù)適用的政策性規(guī)定。二是行政機(jī)關(guān)做出政策性規(guī)定或者對(duì)現(xiàn)行政策性規(guī)定的執(zhí)行做出具體解釋。這是規(guī)范性文件體系的組成部分。三是轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)范性文件，需要根據(jù)實(shí)際情況提出具體措施或者補(bǔ)充意見一并貫徹實(shí)施的，該轉(zhuǎn)發(fā)文件屬于規(guī)范性文件。這是規(guī)范性文件體系的有益補(bǔ)充。四是有些文件在形式上近似于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)管理制度，但其實(shí)施后產(chǎn)生的影響直接或間接涉及相對(duì)人的合法權(quán)益，因此這類文件也應(yīng)納入規(guī)范性文件管理。如：人事、監(jiān)察部門就本級(jí)公務(wù)員、職員管理發(fā)布的人事爭(zhēng)議仲裁、過錯(cuò)責(zé)任追究等政策性措施；財(cái)政部門就公共財(cái)政管理發(fā)布的政府采購(gòu)、罰款物管理等政策性措施；教育部門向所屬學(xué)校發(fā)布的涉及學(xué)生、家長(zhǎng)權(quán)益的政策性措施；衛(wèi)生部門向所屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布的涉及患者及其家屬權(quán)益的政策性措施。再如：行政機(jī)關(guān)發(fā)布的完善法定工作程序或者行政管理相對(duì)人需要具備的條件、提交的材料和遵守的工作時(shí)限的規(guī)定；其它行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)以及所屬事業(yè)單位發(fā)出的如何執(zhí)行法定公務(wù)的政策性指令。這類規(guī)范性文件是為適應(yīng)依法行政的要求，對(duì)規(guī)范性文件體系所做的適當(dāng)拓展。

　　(三)堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范制定。規(guī)范性文件的內(nèi)容要齊全，一般應(yīng)包括制定的目的、適用范圍、主管部門、調(diào)整對(duì)象、獎(jiǎng)懲辦法、解釋權(quán)屬、生效日期等。整個(gè)規(guī)范性文件應(yīng)法律依據(jù)準(zhǔn)確，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，條理清楚，用詞確切，文字簡(jiǎn)明，表達(dá)通俗，語(yǔ)法結(jié)構(gòu)完整，標(biāo)點(diǎn)符號(hào)使用規(guī)范，編排技術(shù)符合規(guī)范要求。

　　(四)健全制度，規(guī)范報(bào)備。一是要建立健全報(bào)備人員責(zé)任制。要掌握各單位負(fù)責(zé)規(guī)范性文件報(bào)備的人員情況，建立規(guī)范性文件報(bào)備人員網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行責(zé)任制，對(duì)拖延報(bào)備的單位和責(zé)任人實(shí)行通報(bào)批評(píng)。采用“零報(bào)備”方式，即使本單位本月沒有制定規(guī)范性文件，也須在月底向政府法制辦報(bào)備，表明“本月無規(guī)范性文件制定”，杜絕有件不備情況的發(fā)生?？h法制辦每季度報(bào)縣人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)。二是要建立健全規(guī)范性文件糾錯(cuò)機(jī)制。備案審查發(fā)現(xiàn)問題后的處理是備案審查的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，備案審查不是有備就行，也不是查了就了。備案監(jiān)督機(jī)關(guān)要妥善利用手中的權(quán)力，對(duì)于經(jīng)備案審查要求改正而制定機(jī)關(guān)不改正、不糾正的，要堅(jiān)決予以撤銷或改變，以維護(hù)備案審查制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。三是要建立健全定期評(píng)估制度。規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)規(guī)范性文件實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查研究，并決定是否要對(duì)文件進(jìn)行修改調(diào)整。對(duì)規(guī)范性文件的定期評(píng)估有利于及時(shí)糾正文件中不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展或者不適合于實(shí)踐的條文，充分發(fā)揮規(guī)范性文件的應(yīng)有作用。

　　(五)增強(qiáng)規(guī)范性文件報(bào)備人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。要通過組織講座、舉辦培訓(xùn)班等等方式，加強(qiáng)對(duì)各單位負(fù)責(zé)規(guī)范性文件報(bào)備人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其勝任規(guī)范性文件報(bào)備工作。