【嘉禾】縣級人大如何參與地方立法工作

　　地方立法權(quán)是地方立法機關(guān)在得到憲法和法律授權(quán)后，根據(jù)本地經(jīng)濟、政治和文化特色，制定、修改或廢除本地區(qū)法律文件的行為。地方立法的立法權(quán)限來源于憲法、立法法和授權(quán)機關(guān)的委托。2015年十二屆全國人大三次會議通過的新立法法賦予設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，在這種情況下，立法工作與縣級人大的關(guān)系越來越緊密，參與地方立法工作已成為縣級人大常委會的重要工作。但是，從目前情況來看，縣級人大常委會在思想認識、工作方式方法、機構(gòu)人員等方面都還沒有做好參與地方立法工作的準(zhǔn)備，存在著對參與立法工作重視不夠、工作方式方法簡單、機構(gòu)不健全和人員素質(zhì)不高等問題。結(jié)合一年多來的工作實際，我就縣級人大常委會如何參與地方立法工作談點體會。

　　一、廣納民意，提練立法選題，為地方立法機關(guān)確定優(yōu)質(zhì)立法項目鑒定良好基礎(chǔ)

　　地方立法選題是地方立法機關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的水平和整體需要，通過一定程序、按照一定條件、確定一定時間內(nèi)立法項目的活動。立法選題是立法成敗與否的基礎(chǔ)、源頭，立法選題質(zhì)量的高低直接關(guān)系到立法質(zhì)量的高低。但就目前情況來說，立法選題主要來自政府的提請，而來自社會組織和社會公民提請的立法選題寥寥無幾，立法選題難以充分體現(xiàn)參與人群的廣泛性和大多數(shù)人民群眾的利益。要解決這一問題縣級人大有優(yōu)勢，因為縣級人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生，與人民群眾有著直接的聯(lián)系，由其組成的縣級人大更能反映群眾的呼聲，更能代表廣大人民群眾的利益?？h級人大這一與人民群眾有著天生的、不可分離的聯(lián)系，決定了縣級人大能聽到群眾的真實想法，了解群眾的真正疾苦，反映的意見和建議也最能代表廣大人民群眾的呼聲和利益，而立法選題就是要把大多數(shù)群眾反映的呼聲歸集起來，提練出立法選題，并經(jīng)過一定程序確立為立法項目計劃，為今后立法做好準(zhǔn)備，從而最大限度地保障人民群眾的根本利益。因此，縣級人大要充分發(fā)揮這一優(yōu)勢，廣納民意，凝聚共識，精選立法選題，為地方立法機構(gòu)確定優(yōu)質(zhì)立法項目打下良好基礎(chǔ)?？h級人大要做好立法選題工作，應(yīng)從下面三個方面努力：一是利用專題調(diào)研、代表視察、執(zhí)法檢查等活動，發(fā)現(xiàn)立法線索，提出立法項目建議?？h級人大常委會每年都會根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，組織力量開展各類工作調(diào)研、代表視察和執(zhí)法檢查，并形成調(diào)查意見，在常委會會議上審議或在主任會議上聽取相關(guān)議題。這些上會材料，一般來說，質(zhì)量都比較高。因為這些上會材料針對相關(guān)議題指出了存在的問題，分析了存在問題的原因，同時，也提出了解決問題的意見和建議。這些意見和建議很有針對性和可行性，很多時候，這些意見建議本身就是立法線索，甚至可以直接作為立法選題，向地方立法機構(gòu)報告。二是從代表向人大及其常委會提交的議案和批評、意見、建議中發(fā)現(xiàn)問題，歸納整理，形成比較集中的意見和建議，建立立法問題資料庫，再根據(jù)本地的經(jīng)濟社會發(fā)展情況和上級立法機構(gòu)的要求，適時向上級地方立法機關(guān)提出立法選題。三是利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表工作站收集整理群眾最關(guān)心的熱點、難點問題，從中發(fā)現(xiàn)立法線索，提練立法選題。

　　二、暢通渠道，集思廣益，為地方立法機關(guān)制定法律提供有益參考

　　在法規(guī)的起草和法案審議階段，地方立法機關(guān)都會采用立法調(diào)研的方式深入基層，深入群眾，實地進行立法調(diào)查，直接了解基層情況，聽取基層意見，以便更好地進行法規(guī)起草和法案審議。對于縣級人大常委會來說，每年都會收到不少地方性法規(guī)草案的征求意見稿，這也是目前縣級人大參與立法的主要形式。但從效果上來看，不是很好。這主要是因為縣級人大征求意見的渠道過窄，征求的范圍不廣，征求到的意見往往比較籠統(tǒng)，針對法規(guī)草案提出的修改意見和建議可參考性不強。因此，搭建平臺，暢通渠道，有效實現(xiàn)各方面人員參與到地方立法活動中來就成為縣級人大責(zé)無旁貸的責(zé)任。縣級人大如何搭建平臺，暢通渠道呢?我們認為，相對于省、市人大而言，縣級人大應(yīng)該利用與基層群眾更易拉近距離的優(yōu)勢，側(cè)重于為不同利益群眾的直接對話與接觸創(chuàng)造有利條件，并根據(jù)不同的人群開辟不同的言路渠道，有效實現(xiàn)各方面人員廣泛平等地參與地方立法。一是職能部門，可采用書面征詢意見的形式征求意見。因為他們負責(zé)法規(guī)執(zhí)行，比較了解法規(guī)執(zhí)行中存在的問題和困難，且人員素質(zhì)相對較高，所以采用書面征詢意見的形式，限時要求其以書面形式反饋意見是一種比較有效的好方式。二是法規(guī)有關(guān)利益各方，可采用座談會的形式征求意見。由于他們有各自的利益訴求，采用座談會的形式有利于他們面對面就法規(guī)草案的內(nèi)容或問題進行平等地討論，充分表達他們各自的意見，以便在法規(guī)草案的修改中反映各自的合理訴求。三是有選擇邀請的普通公眾，可采用組織旁聽有關(guān)立法會議的形式征求意見。有選擇邀請的普通公眾主要是來自不同的利益團體或階層代表，組織他們旁聽有關(guān)立法會議，目的是讓他們知曉立法的目的、意義，聽取他們對法規(guī)草案的意義和建議，從而完善法規(guī)草案的內(nèi)容。這些會議既包括縣級人大組織召開的立法調(diào)研談座會，也包括上級立法機關(guān)組織召開的聽征會、論證會。對于上級立法機關(guān)組織的聽征會、論證會，我們建議預(yù)留一些名額專門用于委托縣級人大選派人員參與；或者采用召開電視電話會議的形式，在各地設(shè)立分會場進行現(xiàn)場互動，以擴大基層參與人數(shù)。四是普通意義上的社會公民，可以通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、電臺等載體，開展問卷調(diào)查、開設(shè)網(wǎng)絡(luò)論壇、開辟參與地方立法專欄等方式，就法規(guī)草案內(nèi)容或問題進行討論、收納意見、聽取評論，以提高人們對地方立法工作的關(guān)注度和參與度?？h級人大通過以上四種渠道，可以擴大征詢意見范圍，調(diào)動普通公眾參與立法活動的積極性，也可以廣泛收集到來自不同方面的意見和建議，然后集思廣益，形成綜合的法規(guī)草案修改建議，及時向上級立法機關(guān)報告，為上級立法機關(guān)法規(guī)草案的起草和法案審議提供有益參考。

　　三、加強監(jiān)督，及時反饋，為地方性法規(guī)的立、改、廢提出建議

　　法律的好壞只有通過貫徹實施，才能得到檢驗，法律的功能和作用只有通過貫徹執(zhí)行，才能得到體現(xiàn)。保證地方法規(guī)在當(dāng)?shù)氐呢瀼貓?zhí)行，及時發(fā)現(xiàn)法規(guī)在實施過程中存在的問題和不足，為法規(guī)的立、改、廢提出建議，這是地方立法的后續(xù)工作，也是縣級人大的職責(zé)之一。為了保證地方性法規(guī)能夠落到實處，了解地方性法規(guī)在實施過程中存在的問題和不足，充分發(fā)揮地方性法規(guī)的功能與作用，縣級人大常委會要做好兩個方面的工作。一是依法行使好監(jiān)督職責(zé)。地方性法規(guī)制定后，縣級人大常委會要通過加強對地方性法規(guī)的宣傳教育、組織執(zhí)法檢查以及開展規(guī)范性備案審查等一系列工作，履行好人大監(jiān)督職責(zé)，確保地方性法規(guī)得到有效的貫徹落實。二是關(guān)注立法后的實施情況，及時反饋法規(guī)存在的問題和不足?？h級人大常委會要通過深入機關(guān)、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校、企業(yè)開展調(diào)研等形式，廣泛聽取社會各界特別是基層群眾對法規(guī)的意見，準(zhǔn)確把握法規(guī)的實施運行情況，全面了解法規(guī)實施過程中存在的一些問題和對法規(guī)修改的建議，并形成調(diào)研報告，及時向地方立法機關(guān)報告反饋，從而協(xié)助地方立法機構(gòu)有針對性地改進地方立法工作，有效地發(fā)揮地方性法規(guī)的功能和作用。