【邵陽(yáng)】行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的邵陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)及對(duì)策

　　討論、決定重大事項(xiàng)是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出，要“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”，中辦發(fā)〔2017〕10號(hào)文件進(jìn)一步提出了具體實(shí)施意見(jiàn)，因此，認(rèn)真研究、科學(xué)規(guī)范、充分行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，是地方各級(jí)人大工作面臨的一項(xiàng)重大課題。筆者對(duì)邵陽(yáng)各級(jí)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面進(jìn)行了全面梳理總結(jié)，開(kāi)展了細(xì)致的調(diào)查研究，致力摸清現(xiàn)狀、查明問(wèn)題、分析原因、研究對(duì)策、解決問(wèn)題、推動(dòng)工作。

　　一、邵陽(yáng)各級(jí)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

　　通過(guò)反復(fù)的調(diào)查研究和多次的座談研討，筆者認(rèn)為，邵陽(yáng)市各級(jí)人大及其常委會(huì)依法履職行權(quán)，在重大事項(xiàng)的討論決定方面，勇于探索，大膽實(shí)踐，積累了一些行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。大部分單位制定并陸續(xù)完善了相關(guān)制度，不斷規(guī)范重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使程序，及時(shí)作出了系列的決議決定，為推動(dòng)地方民主法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

　　(一)勇于探索，用制度規(guī)范工作

　　早在2006年4月，邵陽(yáng)市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議就通過(guò)了《邵陽(yáng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》。相繼建立健全相關(guān)制度的還有洞口、武岡、綏寧、新邵、雙清、北塔等縣市區(qū)人大常委會(huì)。其中市本級(jí)及武岡、新邵等縣市區(qū)人大常委會(huì)正在著手進(jìn)一步修改完善制度規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化報(bào)告清單，進(jìn)一步規(guī)范報(bào)告程序，使其更具可操作性。

　　(二)大膽實(shí)踐，及時(shí)做出決議決定

　　邵陽(yáng)各級(jí)人大及其常委會(huì)大膽實(shí)踐，依法履職，數(shù)年來(lái)聽(tīng)取了大量關(guān)于重大事項(xiàng)方面的議案和報(bào)告，也相應(yīng)做出了大量的決議決定。如市本級(jí)，除了每年在代表大會(huì)和常委會(huì)上按慣例要做出的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與計(jì)劃的決議、預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算的決議、關(guān)于工作報(bào)告的決議、關(guān)于批準(zhǔn)市級(jí)財(cái)政決算的決議、批準(zhǔn)市級(jí)財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案的決議等決議決定外，近年來(lái)還做出了如“《關(guān)于加強(qiáng)森林資源培育保護(hù)，建設(shè)生態(tài)文明邵陽(yáng)的決定》《關(guān)于邵陽(yáng)市“市樹(shù)、市花”的決議》《關(guān)于〈規(guī)劃(2014-2030)〉、〈邵陽(yáng)市域東部城鎮(zhèn)群城鎮(zhèn)體系規(guī)劃2014-2030)〉的決議》等近百項(xiàng)決議決定。其中，履行討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)較好的有綏寧、隆回、邵陽(yáng)縣等縣市區(qū)。

　　(三)敢于較真，劍指問(wèn)題開(kāi)展決議決定落實(shí)情況的監(jiān)督檢查

　　邵陽(yáng)各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)于落實(shí)決議、決定不力的單位及部門(mén)敢于較真碰硬，善于劍指問(wèn)題開(kāi)展監(jiān)督檢查，情況不查明不住手，問(wèn)題不解決不罷手。監(jiān)督檢查的方式主要有三種：一是聽(tīng)取和審議“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告；二是對(duì)落實(shí)決議決定情況實(shí)行跟蹤督查，由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，相關(guān)委室牽頭組織，采取聽(tīng)情況介紹、查閱資料、察看現(xiàn)場(chǎng)、召開(kāi)座談會(huì)等方式進(jìn)行。三是對(duì)落實(shí)不力的實(shí)行連續(xù)跟蹤并要求再報(bào)告再整改，問(wèn)題不解決不罷手。如市人大常委會(huì)前幾年做出市區(qū)禁放煙花炮竹的決定后，市區(qū)一度禁絕了燃放煙花炮竹，但前兩年講和諧少處罰，政府部門(mén)一度松懈，市區(qū)又死灰復(fù)燃使燃放煙花炮竹的越來(lái)越多，市人大常委會(huì)立即針對(duì)這個(gè)問(wèn)題開(kāi)展監(jiān)督，督促市人民政府加強(qiáng)宣傳、檢查與處罰，目前，燃放煙花炮竹的現(xiàn)象在市區(qū)已經(jīng)基本禁絕。

　　二、邵陽(yáng)各級(jí)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)遇到的主要困難及問(wèn)題

　　一是認(rèn)識(shí)上存在偏差，貫徹執(zhí)行困難。有些同志對(duì)人大及其常委會(huì)的性質(zhì)、地位和重大事項(xiàng)決定權(quán)的意義認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有從憲法和法律規(guī)定的高度、從加強(qiáng)依法治國(guó)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的問(wèn)題。人大系統(tǒng)的一些同志擔(dān)心，人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)會(huì)被誤認(rèn)為向黨委要權(quán)，與政府爭(zhēng)權(quán)，怕把握不準(zhǔn)越權(quán)，與其多一事不如少一事，因而只能被動(dòng)工作，缺乏行使這一職權(quán)的主動(dòng)性，不敢大膽的去行使決定權(quán)；而“一府兩院”的同志則可能認(rèn)為，自己辛辛苦苦，整天忙于行政執(zhí)法與處理事務(wù)，人大只是走走程序，現(xiàn)在制度上沒(méi)有硬性要求，出了問(wèn)題也很少進(jìn)行責(zé)任追究，報(bào)告不報(bào)告無(wú)所謂，況且報(bào)告起來(lái)增加工作量，還可能耽誤時(shí)間，所以執(zhí)行起來(lái)就走了樣。導(dǎo)致選擇性報(bào)告和選擇性做出決議決定的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　　二是重大事項(xiàng)的界定較籠統(tǒng)，絕大部分沒(méi)有列出清單，各級(jí)人大及政府普遍感到操作落實(shí)困難。到底哪些是重大事項(xiàng)?投資多少才算重大項(xiàng)目才需要報(bào)告?這些問(wèn)題一直困惑著大家。憲法第一百零四條以及地方組織法第44條關(guān)于重大事項(xiàng)的表述都比較籠統(tǒng)比較原則，沒(méi)有作出全面、具體的界定。雖然邵陽(yáng)各級(jí)人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面進(jìn)行了一些制度上的探索和嘗試，但各縣市區(qū)人大出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定列出的重大事項(xiàng)同樣較為籠統(tǒng)。不同的地方對(duì)需要報(bào)告的重大事項(xiàng)界定不一樣，如新寧縣明確，政府財(cái)政投資50萬(wàn)元以上的要報(bào)告縣人大常委會(huì)，而邵東則明確3000萬(wàn)元以上的才需要報(bào)告。

　　三是行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的程序不夠規(guī)范，工作機(jī)制普遍沒(méi)有建立。邵陽(yáng)各級(jí)人大普遍沒(méi)有建立規(guī)范可行的人大討論決定重大事項(xiàng)的程序機(jī)制，科學(xué)的論證機(jī)制更是難得一見(jiàn)。因此，重大事項(xiàng)的提出、調(diào)研、論證，討論決定的程序和方式方法，保障決議決定貫徹落實(shí)的措施等都缺乏具體可行的操作規(guī)程，致使操作的隨意性大?？v觀近幾年的工作實(shí)踐，政府主動(dòng)提請(qǐng)人大決定的事項(xiàng)多數(shù)是政府投資項(xiàng)目融資舉債之類(lèi)的事項(xiàng)，基本上是臨時(shí)動(dòng)議，年初沒(méi)有計(jì)劃，導(dǎo)致人大行使決定權(quán)較為被動(dòng)，常常是應(yīng)政府之急，缺乏深入調(diào)研、科學(xué)論證，倉(cāng)促“決定”，在一定程度上影響“決定”的質(zhì)量。

　　四是對(duì)重大事項(xiàng)決定后的執(zhí)行監(jiān)督和處置力度不夠。存在對(duì)重大事項(xiàng)議案的提出和審議關(guān)注較多，對(duì)決定通過(guò)后執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督關(guān)注不夠，推動(dòng)決定落實(shí)的措施不夠有力，不落實(shí)及違反程序、違反規(guī)定的重大決策也沒(méi)有相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度作保障。

　　三、對(duì)策研究

　　(一)統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，從推進(jìn)依法治國(guó)的高度來(lái)增強(qiáng)貫徹落實(shí)的主動(dòng)性

　　在新形勢(shì)下，地方各級(jí)人大依法、完整、有效地行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，對(duì)于深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，加強(qiáng)和改善黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，推進(jìn)決策民主化、科學(xué)化、制度化，都具有十分重要的意義。

　　一是要充分認(rèn)識(shí)到重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大及其常委會(huì)最基礎(chǔ)、最重要、最能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)威的一項(xiàng)法定職權(quán)及法定義務(wù)。權(quán)由法定，依法治國(guó)就必須依法辦事，任何組織及個(gè)人都不能漠視憲法和法律，更不能凌駕于憲法和法律之上。二是要充分認(rèn)識(shí)到人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的本質(zhì)要求。三是要充分認(rèn)識(shí)到人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是把黨的主張通過(guò)法定程序變成國(guó)家意志和人民一致行動(dòng)的重要途徑。四是要充分認(rèn)識(shí)到人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然路徑。五是要充分認(rèn)識(shí)到重大事項(xiàng)決定權(quán)是由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)代表民意對(duì)國(guó)家生活中的重大事項(xiàng)作出決定，充分體現(xiàn)了主權(quán)在民的價(jià)值理念，是最具權(quán)威的決策形式。

　　行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，既是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)依法履行職責(zé)的需要，也是新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的必然要求。在人大法定職權(quán)中，決定權(quán)是最根本、最主要的權(quán)力，離開(kāi)了決定權(quán)，人大就不能成為權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，黨委應(yīng)牢固樹(shù)立憲法和法律意識(shí)，從改進(jìn)黨的執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力高度出發(fā)，支持和保證人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，善于通過(guò)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，把黨委對(duì)地方重大事務(wù)的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志和全體人民的自覺(jué)行動(dòng)。政府應(yīng)充分尊重人大的法律地位，牢固樹(shù)立依法行政意識(shí)，正確處理好人大與政府的決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關(guān)系，對(duì)于依法應(yīng)當(dāng)由人大決定的重大事項(xiàng)，都要積極主動(dòng)提請(qǐng)人大決定。人大常委會(huì)應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的責(zé)任感和使命感，牢固樹(shù)立責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，把行使決定權(quán)擺在人大工作的突出位置，積極作為，理直氣壯地行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。有了高度的思想統(tǒng)一和黨委政府的支持，我們?cè)谘杏懼懈械阶铍y的問(wèn)題就迎刃而解。

　　(二)科學(xué)界定范圍，從細(xì)化重大事項(xiàng)報(bào)告清單入手來(lái)增強(qiáng)貫徹落實(shí)的可執(zhí)行性

　　當(dāng)前，全省甚至全國(guó)各地人大普遍在建立或健全人大討論、決定重大事項(xiàng)的制度，個(gè)別省、市已經(jīng)出臺(tái)或正在出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)。建議無(wú)論是在完善相關(guān)制度、出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)時(shí)，還是在今后的工作中，人大和政府都應(yīng)多加強(qiáng)溝通與商榷，最好建立定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議制度和協(xié)調(diào)機(jī)制，坐下來(lái)認(rèn)真討論并廣泛征求意見(jiàn)，科學(xué)界定討論決定重大事項(xiàng)的范疇，細(xì)化重大事項(xiàng)報(bào)告清單，銜接好重大事項(xiàng)報(bào)告的具體事宜。

　　通常，重大事項(xiàng)可以歸納為以下五項(xiàng)：一是憲法、法律、法規(guī)有明確性規(guī)定和原則性規(guī)定的；二是事關(guān)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性的；三是人民群眾普遍關(guān)注、迫切要求解決的；四是需要人民群眾和社會(huì)各個(gè)方面廣泛參與和共同遵守的；五是人大認(rèn)為需要討論、決定的其他事項(xiàng)。

　　為了便于操作，還可以將重大事項(xiàng)的范圍細(xì)分為“議必決”“議可決”“議不決”三大塊具體列出。“議必決”是指必須提請(qǐng)人大或者常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)，通常是憲法、法律、法規(guī)有明確性規(guī)定和原則性規(guī)定的重大事項(xiàng)，還有同級(jí)黨委、政府提出的必須做出決議決定的重大事項(xiàng)。如：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，年度計(jì)劃的調(diào)整方案，本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案和決算；各類(lèi)總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃以及重大變更、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局規(guī)劃；推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和加強(qiáng)法治建設(shè)的重大舉措、加強(qiáng)民主法治建設(shè)和社會(huì)治安綜合治理的重大舉措；涉及民族團(tuán)結(jié)、宗教事務(wù)的重大事項(xiàng)；涉及教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的重大制度變革和重大政策調(diào)整；撤銷(xiāo)下級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和本級(jí)人民政府不恰當(dāng)?shù)臎Q議、決定和命令等。“議可決”是指政府作出重大事項(xiàng)決策前，事先應(yīng)向人大常委會(huì)報(bào)告，人大常委會(huì)審議后提出意見(jiàn)、建議，必要時(shí)可以視情況作出決議、決定。如：政府融資舉債使用計(jì)劃、資金管理使用方案、項(xiàng)目決算結(jié)果；超預(yù)算機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)的追加使用和新增支出；人民政府年度投資計(jì)劃及重大變更方案；大額國(guó)有資產(chǎn)和資源的處置；低于評(píng)估價(jià)的土地出讓?zhuān)恢攸c(diǎn)企業(yè)技改、工商市場(chǎng)準(zhǔn)入條件及其優(yōu)惠政策；年度財(cái)政預(yù)算中專(zhuān)項(xiàng)資金的分配安排計(jì)劃；棚戶區(qū)改造資金使用辦法等涉及政府資金資產(chǎn)類(lèi)的重大事項(xiàng)；住房、養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障制度的重大改革方案及相關(guān)基金的收支管理；發(fā)展教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的重大措施；本級(jí)制定的水、電、燃?xì)?、醫(yī)療、公共交通、污水處理、垃圾處理、電視網(wǎng)絡(luò)等公用事業(yè)價(jià)格(收費(fèi))調(diào)整方案；在社會(huì)上影響較大，涉及到學(xué)生、農(nóng)民和企業(yè)等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的方案措施；中小學(xué)、幼兒園規(guī)劃的制定和變更；醫(yī)院、學(xué)校、文化館建設(shè)及整體搬遷等涉及民生利益的重大事項(xiàng)；土地整理項(xiàng)目實(shí)施方案；重大項(xiàng)目建設(shè)的決策、建設(shè)和預(yù)算(設(shè)計(jì))投資超20%的項(xiàng)目變更；經(jīng)濟(jì)建設(shè)布局及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整；由財(cái)政投資，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境和自然資源保護(hù)有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)；城市已公布實(shí)施的片區(qū)規(guī)劃調(diào)整；城區(qū)經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的重點(diǎn)項(xiàng)目容積率調(diào)整；城市重大基礎(chǔ)設(shè)施、重要人文景觀的改造建設(shè)方案；文物的保護(hù)、挖掘及開(kāi)發(fā)；其他涉及國(guó)計(jì)民生的重大改革措施、重大民生工程、重大建設(shè)項(xiàng)目；城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)的重大舉措等。“議不決”是指只審議提出意見(jiàn)、建議而不用做出決議決定的重大事項(xiàng)。如：其他財(cái)政收支審計(jì)情況及問(wèn)題整改情況；各類(lèi)政府性基金、社保資金、專(zhuān)項(xiàng)資金的使用和管理情況；上級(jí)轉(zhuǎn)移支付增加情況；市城區(qū)公共汽車(chē)線路調(diào)整、增設(shè)和出租車(chē)運(yùn)行情況；市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況；農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)投資發(fā)展、農(nóng)民增收等涉農(nóng)重大政策貫徹實(shí)施情況；土地利用總體規(guī)劃和年度利用計(jì)劃的執(zhí)行情況；基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和管理情況；大型礦山開(kāi)采情況等；國(guó)有集體土地出讓征收收支情況；政府推進(jìn)依法行政情況；執(zhí)法責(zé)任制、錯(cuò)案責(zé)任追究制和行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制落實(shí)情況；重大自然災(zāi)害的救濟(jì)情況和特大突發(fā)事件的處理情況等。

　　(三)完善工作機(jī)制，用規(guī)范的程序來(lái)增強(qiáng)貫徹落實(shí)的科學(xué)性

　　建立健全規(guī)范的工作機(jī)制，可以保證討論決定重大事項(xiàng)的程序一經(jīng)啟動(dòng)，就有章可循、有相應(yīng)的機(jī)制來(lái)保障。要防止臨時(shí)動(dòng)議，倉(cāng)促審議，被動(dòng)性做出決議決定，確保工作質(zhì)量和效率。人大應(yīng)完善和規(guī)范討論決定重大事項(xiàng)各環(huán)節(jié)的工作機(jī)制，主要包括議案提出、議案受理、調(diào)研論證、審議決定、決定執(zhí)行、公布與實(shí)施、實(shí)施監(jiān)督等環(huán)節(jié)，還要建立專(zhuān)家咨詢和科學(xué)論證機(jī)制。政府應(yīng)完善和規(guī)范依法決策的程序機(jī)制，包括起草建議稿、公眾參與、專(zhuān)業(yè)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、向本級(jí)人大報(bào)告、集體討論決定、后評(píng)估等環(huán)節(jié)的程序，還應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的決策責(zé)任追究。人大與政府要共同努力，建立聯(lián)席會(huì)議制度，建立通報(bào)、溝通、銜接和協(xié)商機(jī)制，為人大及其常委會(huì)依法有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，提供制度和程序保證。要加強(qiáng)合法性審查和科學(xué)性論證，發(fā)揮人大代表和常委會(huì)組成人員的主體作用，擴(kuò)大人民群眾有序政治參與，提高討論決定重大事項(xiàng)的科學(xué)化民主化法治化水平。建議安排一二個(gè)市先行先試，形成規(guī)范的程序、具體細(xì)致可操作的范圍界定、切實(shí)可行的工作機(jī)制等，然后再提請(qǐng)省人大依法出臺(tái)相關(guān)制度、實(shí)施辦法、配套的工作機(jī)制，發(fā)全省推廣執(zhí)行，達(dá)到全省各級(jí)人大操作規(guī)范有序，整體工作能力水平得到提升。

　　(四)提高議決能力，用出色的工作業(yè)績(jī)來(lái)提高信服度和依賴(lài)性

　　一是要選優(yōu)配強(qiáng)常委會(huì)組成人員，努力提高常委會(huì)審議決定的質(zhì)量。二是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，著力提升人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)的工作能力水平。三是要致力改變工作作風(fēng)，確保工作的高效率。四是要深入開(kāi)展調(diào)研，反復(fù)加強(qiáng)論證，確保決議決定的民意基礎(chǔ)和科學(xué)性。人大討論決定重大事項(xiàng)的水平提高了，信服度自然提升，自身能力素質(zhì)強(qiáng)了，權(quán)威自然建立，為民行權(quán)謀利多了，民眾的信賴(lài)與擁護(hù)自然爆棚。