關于縣級人大行使重大事項決定權的思考

　　《中共中央辦公廳印發(fā)〈關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見〉的通知》(中辦發(fā)[2017]10號)，是繼黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》報告中明確提出“關于健全人大討論決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”，中央再以文件形式專門出臺實施意見，意義深遠，這是對政府科學決策、民主決策、依法決策提出了新的任務，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是建設服務型政府、法治型政府的重要任務，是保證人民當家作主權利的重要體現(xiàn)，也是新時期做好人大工作的綱領性文件，是縣級人大及其常委會履職的新內(nèi)容，是縣級黨委、人大及其常委會和政府共同的任務。

　　縣級人大及其常委會行使重大事項決定權的現(xiàn)狀

　　討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項，是憲法和法律賦予縣級人大及其常委會的一項重要職權。特別是近年來陸續(xù)對憲法和相關的法律法規(guī)進行了修訂，進一步明確了縣級人大及其常委會依法討論、決定本行政區(qū)域的重大事項的內(nèi)容，人大依法行使重大事項決定權在實踐中得到了進一步的落實。依照憲法和法律法規(guī)的規(guī)定，縣級人大及其常委會討論決定重大事項的范圍主要有審查和批準本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃計劃、預算的調整方案，審查批準本級決算，審議通過城市總體規(guī)劃的修改，討論決定屬于本行政區(qū)域內(nèi)的加強民主法治建設的重大措施以及城鎮(zhèn)建設、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設項目等重大事項。在具體的實踐中，除上述事項外還有如：行政區(qū)域的調整、政府融資及融資建設的重點項目等重大事項，縣級政府在報上級政府審批前，依法提請縣級人大常委會或者人民代表大會進行了審議，縣級人大及其常委會依法作出了相關的決議決定，諸多重大事項逐步實現(xiàn)了縣委的主張、政府的意愿與群眾的要求得到了統(tǒng)一。

　　縣級人大及其常委會行使重大事項決定權面臨的困惑

　　近年來，縣級人大及其常委會在憲法、法律框架內(nèi)，對重大事項決定權的行使進行了不斷的探索和實踐，取得了很大的成效和進展。但限于法律和制度等方面欠缺的原因，重大事項決定權范圍界定模糊、職能虛化、操作困難、剛性不足等問題依然存在。從近幾年工作實踐來看，政府主動提請人大決定的事項大多數(shù)是政府投資項目舉債等事項，年初沒有計劃，基本上是臨時動議的，導致人大行使決定權較為被動，常常是應政府之急，缺乏深入調研、科學論證，倉促“決定”，在一定程度上影響“決定”的質量。同時，縣級人大及其常委會在實踐中也缺少有關這方面可資借鑒的成熟經(jīng)驗。這些都導致了長期以來重大事項決定權在實踐中難以充分有效地發(fā)揮其應有的作用，客觀上也削弱了人大的職權。

　　其困惑主要表現(xiàn)在以下三方面：一是什么是重大事項?重大事項的范圍是什么?實踐中對重大事項的范圍界定、決定程序以及人大如何受理等缺乏明確規(guī)定。二是如何啟動重大事項決定權?政府哪些事項應當提請人大審議?選擇重大事項的原則是什么?如何向本級人大報告?政府很難選擇也很難把握，提請人大及其常委會審議決定的重大事項管道不暢，導致重大事項決定權啟動困難。三是重大事項決策失誤應承擔什么責任?如何追究責任?四是縣級重大事項大部分由縣委作出決策，政府具體抓落實，人大怎么辦?五是人大及其常委會自身在行使重大事項決定權上也存在認識不到位、范圍不清楚、程序不完善、形式不充分，甚至不愿、不敢行使等問題。

　　縣級人大及其常委會行使重大事項決定權的途徑

　　如何有效行使重大事項決定權，是我們必須著力解決的問題。只有依法做實重大事項決定權，才能逐步縮小人大制度設計與實際功效的差距，進而穩(wěn)妥有效地發(fā)展和完善我國的人大制度。針對存在的問題，可從以下幾個方面對重大事項決定權作出細化和完善。

　　一是主動爭取縣級黨委的領導和支持，實現(xiàn)黨的領導權與人大重大事項決定權的統(tǒng)一?？h級人大及其常委會在作出有關重大事項決定前，應堅持向黨委報告，并提供和說明重大事項的目的與意義，征得黨委的原則同意；黨委也應注意發(fā)揮縣級人大及其常委會的作用，及時提出意見建議。這樣不僅保證人大決定權與黨委的中心工作合拍，與黨委的工作部署相一致，而且能夠保證縣級人大及其常委會所作出的決定更加符合實際，能夠得以貫徹實施。

　　二是完善修訂出臺《縣級人大及其常委會行使重大事項決定權實施辦法》，讓討論決定重大事項有章可循。依據(jù)憲法、法律法規(guī)及中央有關文件精神，進一步完善修訂出臺《縣級人大及其常委會行使重大事項決定權實施辦法》。一要明確重大事項的界定范圍，使邊界更清晰，便于縣級人大和政府在實踐中具體操作。如：把審議重大行政區(qū)劃調整方案；撤銷下一級人大不適當?shù)臎Q議、決定或者縣級政府不適當?shù)臎Q定、命令；縣級人大換屆選舉工作中的有關重大事項；土地利用總體規(guī)劃、自然資源開發(fā)利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等重要規(guī)劃的編制、修改和實施情況；教育、文化、衛(wèi)生、體育、社保等涉及群眾切身利益的重大決策和重大項目的實施、重大財政支出項目等，納入縣級政府應當依法向縣級人大及其常委會報告的重大事項范疇，使重大事項的范圍更加清晰。二要建立重大事項“年度清單”制度，即每年年底縣政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，研究提出下一年度擬提請縣級人大常委會討論決定重大事項的建議清單，報縣級人大常委會征求意見，由縣政府修改完善并報縣級黨委研究同意后，列入縣人大常委會 “年度清單”通過一套完整的嚴格的程序，明確縣政府提交重大事項清單的原則及具體事項、人大受理政府提交重大事項清單的原則及辦理程序，保障縣人大常委會每一個重大決定的出臺都經(jīng)得起推敲和檢驗。三要建立健全規(guī)范的工作機制，細化和完善重大事項的提出、調研、審議、表決及監(jiān)督等操作程序，可以保證討論決定重大事項的程序一經(jīng)啟動，就有章可循、有相應的機制來保障依法討論、決定重大事項，建立通報、溝通和協(xié)商機制，為縣級人大及其常委會依法有效行使重大事項決定權，提供了較為明確的依據(jù)，有利于縣級人大及其常委會更好行使重大事項決定權，從而更好推動憲法法律法規(guī)和中央文件要求精神落到實處。

　　三是嚴格執(zhí)行重大事項決策責任追究制度，讓討論決定重大事項更有實效。人大討論決定重大事項制度的貫徹落實情況，不僅關系到地方國家權力機關在人民群眾中的影響力，也關系到黨委政府決策更加科學民主。法律的生命力在于執(zhí)行，重大事項決定權的關鍵在于落實。要把重大事項決定權與監(jiān)督權緊密結合起來，明確規(guī)定有關重大事項決定決議的執(zhí)行情況，可作為監(jiān)督議題提請縣級人大常委會審議，以充分發(fā)揮人大監(jiān)督的效力，運用法定監(jiān)督手段保證人大決定決議貫徹實施。對于縣政府對縣人大及其常委會作出的重大事項決定權不依法執(zhí)行或者故意不執(zhí)行，導致公民、法人和其他組織的合法權益或者公共利益、國家利益受到損害，或者造成不良影響的，必須加強對相關執(zhí)行機關貫徹實施重大決策的跟蹤監(jiān)督，通過視察調研、檢查、專題詢問、特定問題調查等辦法，督促重大決策執(zhí)行到位。對那些干擾、拖延的，甚至頂著不辦的，要采取質詢、調查、罷免、撤職、撤銷等法定程序嚴格執(zhí)行責任追究，以保證重大事項決定權的權威性和嚴肅性。