權(quán)威解讀：全面構(gòu)建我國土壤污染防治法律制度

　　2017年6月召開的第十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議了全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)提交的《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》。這是污染防治法律領(lǐng)域立法工作的又一重大進(jìn)展。土壤污染防治法的出臺(tái)，不但填補(bǔ)了我國環(huán)境污染防治法律，特別是土壤污染防治法律的空白，進(jìn)一步完善了環(huán)境保護(hù)法律體系，更有利于將土壤污染防治工作納入法制化軌道，以遏制當(dāng)前土壤環(huán)境惡化的趨勢(shì)，并為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠水青山、建設(shè)美麗中國添磚加瓦。

　　一、草案制定的背景

　　防治土壤污染，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人民群眾身體健康。土壤污染問題與大氣、水污染問題同樣受到全社會(huì)關(guān)注，土壤污染防治作為重大環(huán)境保護(hù)和民生工程，已經(jīng)納入國家環(huán)境治理體系。2005-2013年我國首次開展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，耕地超標(biāo)點(diǎn)位為19.4%，土壤污染已成為亟需解決的重大環(huán)境問題和全面建成小康社會(huì)的突出問題。對(duì)此，廣大人民群眾十分關(guān)注。

　　但就目前情況看，在依法防治土壤污染問題上，我國尚存在一些問題：部分土壤污染防治措施分散規(guī)定在有關(guān)環(huán)境保護(hù)、固體廢物、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等法律中，這些規(guī)定十分分散，缺乏系統(tǒng)性，其針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，無法滿足土壤污染防治工作的客觀需要，導(dǎo)致土壤污染防治工作無法系統(tǒng)有序地進(jìn)行，使得土壤污染防治工作的效果大打折扣。同時(shí)，土壤污染所具有的隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，以及治理難、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，導(dǎo)致了土壤污染防治工作的復(fù)雜性。解決以上這些問題，需要一套系統(tǒng)、綜合的法律對(duì)策、構(gòu)建專門的法律制度、采取可操作的措施。對(duì)此，制定一部專門性的土壤污染防治法是系統(tǒng)解決上述問題的根本途徑。

　　當(dāng)前，土壤污染防治工作正進(jìn)一步加強(qiáng)。國務(wù)院出臺(tái)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，土壤污染狀況詳查和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)正按照相關(guān)規(guī)劃不斷推進(jìn)，土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系正逐步建立，有的地方已出臺(tái)了相關(guān)地方法規(guī)、規(guī)章，這些都有力地推動(dòng)了全國土壤污染防治工作的深入開展，對(duì)土壤污染防治法的制定也具有極大的促進(jìn)作用。

　　對(duì)于土壤污染問題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視，習(xí)近平總書記多次就土壤污染防治和相關(guān)立法工作做出過重要批示。全國人大常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記和黨中央對(duì)土壤污染防治立法的重要指示精神。本屆初，在沈躍躍副委員長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)的大力推動(dòng)下，經(jīng)中央批準(zhǔn)，全國人大常委會(huì)將制定土壤污染防治法納入十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，交由全國人大環(huán)資委負(fù)責(zé)牽頭起草和提請(qǐng)審議。環(huán)資委在各有關(guān)方面的大力支持下，形成了《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》。

　　這一草案的提出，有利于盡早改變我國尚缺乏土壤污染防治專門法律的局面。

　　二、草案制定的意義

　　根據(jù)我國生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)的總體要求，“草案”突出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，將立法作為解決土壤污染問題的根本性措施，立足于我國發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)，著眼于國家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，使土壤污染防治工作有法可依、有序進(jìn)行。

　　一是對(duì)土壤污染防治主要制度進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。在預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、防治結(jié)合、風(fēng)險(xiǎn)管控等總體思路下，根據(jù)土壤污染防治的實(shí)際工作需要，設(shè)計(jì)法律制度的總體框架；二是有針對(duì)性的制定具體措施。根據(jù)土壤污染及其防治的特殊性采取了分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控等有針對(duì)性的措施，并規(guī)定了具體內(nèi)容；三是解決實(shí)踐中存在的突出問題。“草案”以問題為導(dǎo)向，總結(jié)土壤污染防治工作中存在的主要問題和實(shí)踐中的有效經(jīng)驗(yàn)，著力解決突出問題。

　　三、草案的主要內(nèi)容

　　(一)落實(shí)土壤污染防治的政府責(zé)任。土壤污染防治需要各級(jí)政府按照中央統(tǒng)一部署，不斷加大依法推進(jìn)工作的力度。“草案”規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土壤污染防治工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，督促各有關(guān)部門依法履行土壤污染防治管理職責(zé)，規(guī)定地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)土壤污染防治和安全利用負(fù)責(zé)，將土壤污染防治目標(biāo)、任務(wù)完成情況，納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系以及環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度和考核評(píng)價(jià)制度，作為考核人民政府主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員工作業(yè)績(jī)的內(nèi)容，并作為任職、獎(jiǎng)懲的依據(jù)。“草案”確立了環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)土壤污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)等其他主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)土壤污染防治工作實(shí)施監(jiān)督管理的部門管理體制。

　　(二)建立土壤污染責(zé)任人制度。“污染者擔(dān)責(zé)”是污染防治法律的主要原則，“草案”首先規(guī)定了一切單位和個(gè)人都有防止土壤污染的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)可能污染土壤的行為采取有效預(yù)防措施，防止或者減少對(duì)土壤的污染，并對(duì)所造成的土壤污染依法承擔(dān)責(zé)任。鑒于土壤污染防治的特殊性，“草案”特別規(guī)定了土地使用權(quán)人有保護(hù)土壤的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)可能污染土壤的行為采取有效預(yù)防措施，防止或者減少對(duì)土壤的污染。“草案”針對(duì)農(nóng)用地確立了以政府責(zé)任為主的制度設(shè)計(jì)，對(duì)建設(shè)用地確立了由土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府順序承擔(dān)防治責(zé)任的制度框架。

　　(三)建立土壤污染防治主要管理制度。一是標(biāo)準(zhǔn)制度。“草案”明確要求建立和完善國家土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)土壤污染的特殊性還要求制定土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的國家標(biāo)準(zhǔn)，支持對(duì)土壤環(huán)境背景值和環(huán)境基準(zhǔn)的研究；二是調(diào)查和監(jiān)測(cè)制度。規(guī)定每十年組織一次土壤環(huán)境狀況普查。為了彌補(bǔ)普查時(shí)間跨度較大的不足，還規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門、地方人民政府可以擇期開展部分地區(qū)土壤污染狀況調(diào)查，以及國家實(shí)行土壤污染狀況監(jiān)測(cè)制度，建立土壤污染狀況監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一規(guī)劃國家土壤污染狀況監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))的設(shè)置；三是規(guī)劃制度。規(guī)定在制定和修改土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮土壤污染防治要求，合理確定土地用途，規(guī)定將國家和地方的土壤污染防治工作納入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，有的地方還需制定專項(xiàng)規(guī)劃。

　　(四)建立土壤有毒有害物質(zhì)的防控制度。為了從源頭上預(yù)防土壤污染的產(chǎn)生，“草案”建立了土壤有毒有害物質(zhì)的防控制度，規(guī)定國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)可能影響公眾健康和造成生態(tài)環(huán)境危害的程度，對(duì)有毒有害物質(zhì)進(jìn)行篩查評(píng)估，公布重點(diǎn)控制的土壤有毒有害物質(zhì)名錄，此名錄應(yīng)當(dāng)作為制定土壤污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和國家鼓勵(lì)的有毒有害原料(產(chǎn)品)替代品目錄的依據(jù)。同時(shí)，根據(jù)土壤有毒有害物質(zhì)名錄和其它有關(guān)情況確定并發(fā)布土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)名錄和土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單，并對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)制定相應(yīng)的管理辦法，對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)提出了防控要求。

　　(五)建立土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)制度。“草案”根據(jù)不同類型土地的特點(diǎn)，分設(shè)專章規(guī)定了農(nóng)用地和建設(shè)用地的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，設(shè)置了不同的制度和措施。一是對(duì)農(nóng)用地土壤建立了分類管理制度。規(guī)定按照污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類。規(guī)定優(yōu)先保護(hù)未污染的耕地、林地、園地、草地和飲用水水源地，將符合條件的優(yōu)先保護(hù)的耕地劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)；安全利用類耕地集中地區(qū)應(yīng)當(dāng)采取制定安全利用方案，進(jìn)行農(nóng)藝調(diào)控、替代種植，開展協(xié)同監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)等風(fēng)險(xiǎn)管控措施；嚴(yán)格管控類農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)采取劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、輪作休耕、退耕還林還草、退耕還濕、禁牧休牧等措施。二是對(duì)建設(shè)用地土壤建立了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度，確定國家和省級(jí)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄，列入名錄的污染地塊進(jìn)行用途限制，規(guī)定了需要進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)措施，以及修復(fù)的實(shí)施程序和修復(fù)過程中的污染防治要求。

　　(六)建立土壤污染防治基金制度。為了通過多種渠道、多種方式解決土壤污染資金問題。減輕政府責(zé)任，同時(shí)體現(xiàn)“污染者擔(dān)責(zé)”的原則，“草案”規(guī)定，國家建立土壤污染防治基金制度，設(shè)立中央和省級(jí)土壤污染防治基金，主要用于農(nóng)用地土壤污染治理和土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人無法認(rèn)定或者消亡的土壤污染治理以及政府規(guī)定的其他事項(xiàng)。規(guī)定對(duì)本法實(shí)施之前產(chǎn)生的，并且土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定或者消亡的污染地塊，土地使用權(quán)人實(shí)際承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的，可以申請(qǐng)土壤污染防治基金，集中用于土壤污染治理。(全國人大環(huán)資委法案室 付莎)