湖南人大微信省人大常委會委員
省人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會副主任委員 姜玉泉
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
在2014年2月召開的省十二屆人大第三次會議上，長沙、衡陽、株洲代表團的有關(guān)代表，分別聯(lián)名提出了《關(guān)于制定〈湖南省大氣污染防治條例〉的議案》。省人大常委會高度重視，將其列入了2014年立法計劃提請審議項目，同時在全省組織開展大氣污染防治法執(zhí)法檢查，為立法工作做了一些準(zhǔn)備。為做好審議準(zhǔn)備工作，我委有關(guān)人員在2014年先后赴北京市等省市區(qū)學(xué)習(xí)相關(guān)立法經(jīng)驗和做法。今年6月21日，省人民政府將《湖南省大氣污染防治條例(草案)》(以下簡稱《條例(草案)》)提請省人大常委會審議。收到議案后，我委結(jié)合環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法檢查，先后在衡陽市、株洲市、邵陽市召開座談會聽取了意見。7月15日，委員會召開全體會議，對《條例(草案)》進(jìn)行了審議?，F(xiàn)將審議意見報告如下：
我委認(rèn)為，目前湖南的空氣質(zhì)量與國家標(biāo)準(zhǔn)、公眾的期望值還有較大的差距，為了鞏固全省大氣污染治理的成果，改善全省的大氣環(huán)境質(zhì)量，提高人民群眾的生活幸福指數(shù)，制定該條例是非常必要的。我委建議借鑒北京市、上海市、河北省、安徽省及南京市、武漢市、寧波市等地的立法經(jīng)驗和做法，著重在制度體系、法規(guī)體例、法律責(zé)任等方面，進(jìn)行修改和完善。
一、關(guān)于制度體系建設(shè)
我委認(rèn)為，《條例(草案)》的制度體系還需進(jìn)一步完善和配套。
一是建議制訂嚴(yán)格的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理制度。 環(huán)境保護(hù)法第十五條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項目，可以制定地方標(biāo)準(zhǔn)；對國家已作規(guī)定的項目，可以制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。我省的大氣污染狀況在全國是比較突出的，特別是燃煤污染、工業(yè)污染、機動車船排放污染、揚塵污染、餐飲油煙污染等方面的污染較重，建議結(jié)合湖南實際制訂嚴(yán)格的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理制度，補充有關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)，制訂嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)。
二是建議深化、細(xì)化污染物排放總量控制制度。 環(huán)境保護(hù)法第十六條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項目，可以制定地方標(biāo)準(zhǔn)；對國家已作規(guī)定的項目，可以制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)?！稐l例(草案)》第九條僅將考核目標(biāo)建立在完成國務(wù)院下達(dá)的重點大氣污染物排放總量控制目標(biāo)上，滿足于完成國家考核任務(wù)，沒有要求縣以上地方人民政府結(jié)合當(dāng)?shù)卮髿馕廴镜膶嶋H情況，積極改善大氣環(huán)境質(zhì)量，立法理念與大氣污染防治法第二條中“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，堅持源頭治理”的規(guī)定、第三條中“使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善”的規(guī)定不相適應(yīng)。同時，環(huán)境保護(hù)部已不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，分設(shè)為水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司，目的是按照污染元素重新分類，細(xì)分污染物管理和考核制度，既嚴(yán)控污染物排放總量，又嚴(yán)格控制污染物排放分量。通過細(xì)分污染元素，對應(yīng)采取有效的防治手段，使各地的水、空氣、土壤質(zhì)量能夠達(dá)到國家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，并能得到逐步改善。湖南既是有色金屬之鄉(xiāng)，又是重金屬污染的重點區(qū)域，大氣污染成因及污染因子有別于其他省份，建議按照國家新的改革方向，結(jié)合湖南的實際，補充大氣污染物排放地方標(biāo)準(zhǔn)，制訂嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。
三是建議制訂大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度。 我省長株潭三市近年來空氣質(zhì)量平均超標(biāo)天數(shù)的比重較高，并頻上全國大氣污染防治重點城市空氣質(zhì)量十大最差城市排行榜。長株潭城市群既是全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)，也是國家重點區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃中的“三區(qū)十群”之一，應(yīng)當(dāng)在全國的大氣污染防治中起到表率作用，但《條例(草案)》中對此重點區(qū)域的大氣污染如何聯(lián)防聯(lián)控，沒有提及更未做出具體規(guī)定。
另外，建議按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組最近審議通過的有關(guān)文件精神，在條例中建立環(huán)境保護(hù)督察制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等制度，并健全企業(yè)環(huán)境風(fēng)險評價管理等制度，使環(huán)境保護(hù)的“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”在大氣污染防治中能得到充分體現(xiàn)，把環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任和責(zé)任追究制落到實處。
二、關(guān)于法規(guī)體例的完善
提請本次會議審議的《條例(草案)》，內(nèi)容比較單薄空泛，缺少剛性和操作性。我委認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合湖南實際，對大氣污染防治法的部分內(nèi)容作具體實施規(guī)范，進(jìn)一步突出可操作性，以適應(yīng)我省當(dāng)前大氣污染防治工作的實際需要。建議像審議《湖南省湘江管理條例(草案)》一樣，按照制定條例的實際需要，分章節(jié)進(jìn)行歸納和表述。并借鑒北京市、江蘇省等地的做法對《條例(草案)》的相關(guān)條款和內(nèi)容作實質(zhì)性的修改和完善。
三、關(guān)于機動車船排放污染防治
全省機動車的保有量增加很快，目前已達(dá)到1035萬輛，其中燃油汽車約占80%，黃標(biāo)車?yán)吓f車等高排放污染車約占20.6%。在長株潭三市PM2.5來源分析中，機動車尾氣的貢獻(xiàn)率高達(dá)25.5%。同時船舶排放污染增長也很快，據(jù)環(huán)保部測算，2013年我國船舶的二氧化硫、氮氧化物排放量，分別占全國排放總量的8.4%、11.3%。我省目前有水上運輸船舶8000多艘，洞庭湖和湘資沅澧四水流域沿線城鎮(zhèn)密布，目前對船舶排放的污染大都還是防治盲區(qū)。
對此，省人大常委會在大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告和審議意見中，均提出“建議增加船舶污染防治內(nèi)容，盡快修訂出臺《湖南省機動車船排放污染防治辦法》”(以下簡稱《辦法》)。省環(huán)保廳在2014年啟動了《辦法》的修訂工作，省政府法制辦進(jìn)行了審查和修改，并在網(wǎng)上公開征求意見。目前，《辦法》己經(jīng)失效，修訂程序也終止了，省政府有關(guān)部門協(xié)商的意見是在本條例中解決這一問題。但是，《條例(草案)》僅在第十六條、第十七條中對此作了原則性規(guī)定。我委認(rèn)為，這些規(guī)定過于簡單，建議借鑒上海市、安徽省等地的做法，在條例中就此單設(shè)一章，結(jié)合我省實際進(jìn)行補充完善，并且增設(shè)關(guān)于船舶污染防治的條款。
四、關(guān)于法律責(zé)任
目前環(huán)保領(lǐng)域“違法成本低、守法成本高”現(xiàn)象突出，我委認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)，加大對違法行為的懲處力度。建議參照外省市區(qū)的做法，設(shè)立操作性強的法律責(zé)任，并針對新增或嚴(yán)格的相關(guān)管理制度和地方標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定對應(yīng)的法律責(zé)任。
另外，《條例(草案)》目前的法律責(zé)任僅三條，但第二十九條規(guī)定的內(nèi)容，在大氣污染防治法第一百一十三條中已經(jīng)做了明確規(guī)定，屬于《條例(草案)》第三十條“違反本條例其他規(guī)定，有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定處罰的，從其規(guī)定”的行為，不宜在法律責(zé)任中僅就此單獨作出規(guī)定，建議刪除。第二十八條對政府及其主管、其他監(jiān)管人員失職、瀆職等違法行為，未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。建議在此條中增加一款：“各級人民政府及其有關(guān)部門工作人員在大氣污染防治工作中，有失職、瀆職、玩忽職守等違法行為的，由行政監(jiān)察部門對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的， 依法追究刑事責(zé)任。”或者在第一款的“部門”后增加“及其工作人員” 。
五、關(guān)于其他條款的修改建議
我委對《條例(草案)》其他條款，提出了一些具體修改建議：
1、建議細(xì)化其他主管部門及其監(jiān)管職責(zé)。第三條第二款明確的其他主管部門不夠全面，例如在第十九條中規(guī)定了林業(yè)部門的有關(guān)職責(zé)，但在第三條的其他主管部門中，卻唯獨沒有提及該部門。事實上，森林火災(zāi)、林業(yè)有害生物防治的農(nóng)藥使用等，都有可能造成嚴(yán)重的大氣污染。還有工商行政管理、海關(guān)、出入境檢驗檢疫、城市管理、漁業(yè)、水行政等主管部門，都有法定的大氣污染防治職責(zé)。為防止職能分工不清導(dǎo)致互相推諉等現(xiàn)象發(fā)生，建議按照大氣污染防治法釋義，將已經(jīng)明確具有大氣污染防治職責(zé)的行政主管部門，逐一寫入該條第二款。
2、建議在第五條第二款中增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)。
3、建議在第十三條第三款中增加風(fēng)能、生物質(zhì)能源。
4、建議在十五條“應(yīng)當(dāng)集中在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的工業(yè)園區(qū)建設(shè)。”之后，增加“項目應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)完善的環(huán)保設(shè)施，實現(xiàn)污染物達(dá)標(biāo)排放。”
5、建議在第十九條增加第三款，就非農(nóng)土地開發(fā)和利用過程中產(chǎn)生的大氣污染作出具體規(guī)定。
6、建議在第二十一條中增加第三款：“支持將秸稈、落葉等能源化，推進(jìn)農(nóng)村清潔能源的替代和開發(fā)利用。”
7、建議增加防治餐飲油煙污染等方面的條款，特別是要嚴(yán)格管制城區(qū)燒烤。
此外，我委還對《條例(草案)》提出了一些文字上的修改意見。
以上報告，請予審議。
編輯：redcloud