湖南人大微信——2016年5月24日在省十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上
省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員 姚茂椿
主任、各位副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：
收到省人民政府提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議的《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)旅游法〉辦法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法(草案)》)后，我們先后征求了各市州和省直相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，赴郴州、張家界、懷化、岳陽(yáng)等市縣開(kāi)展了立法調(diào)研，考察了廣西的旅游立法工作。4月22日，我委召開(kāi)全體會(huì)議對(duì)《辦法(草案)》進(jìn)行了審議?，F(xiàn)將審議意見(jiàn)報(bào)告如下：
一、關(guān)于立法的必要性。旅游業(yè)屬于涉及范圍廣、消耗資源低、帶動(dòng)系數(shù)大、創(chuàng)造就業(yè)多、綜合效益好的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)。2013年10月1日《中華人民共和國(guó)旅游法》(以下簡(jiǎn)稱《旅游法》)頒布施行，標(biāo)志著我國(guó)旅游業(yè)步入全面依法治旅、依法興旅的新階段。《旅游法》對(duì)保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益、保護(hù)和合理利用旅游資源、規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展作出了全面規(guī)范。但由于各地旅游業(yè)發(fā)展的差異性和市場(chǎng)監(jiān)管的復(fù)雜性，其部分條款規(guī)定得比較原則，需要地方立法加以細(xì)化，個(gè)別條款還明確授權(quán)地方制定管理辦法加以具體化。
我省是旅游資源大省。近幾年，我省旅游業(yè)快速發(fā)展。2015年全省接待國(guó)內(nèi)外旅游者4.73億人次，居全國(guó)第8位，實(shí)現(xiàn)旅游總收入3712.91億元，居全國(guó)第11位，旅游總收入占GDP總量的12.8%。旅游業(yè)已成為我省重要的支柱產(chǎn)業(yè)。省人大常委會(huì)多年來(lái)對(duì)旅游法制建設(shè)高度重視，1997年出臺(tái)《湖南省旅游管理?xiàng)l例》，2008年對(duì)原條例進(jìn)行全面修訂，重新出臺(tái)了《湖南省旅游條例》，為促進(jìn)我省旅游業(yè)的快速發(fā)展起到了重要作用。但隨著旅游業(yè)日新月異的發(fā)展，旅游新業(yè)態(tài)、新模式不斷出現(xiàn)，旅游業(yè)跨地域、跨行業(yè)融合發(fā)展不斷加快，我省旅游發(fā)展中整體水平不高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)水平較低、監(jiān)管難以到位等問(wèn)題日益凸顯，《湖南省旅游條例》的規(guī)定已與我省旅游發(fā)展的現(xiàn)狀和要求不相適應(yīng)，與上位法的不一致、不協(xié)調(diào)也非常明顯。另外，國(guó)家近年出臺(tái)了一系列促進(jìn)旅游發(fā)展的規(guī)范性文件，我省旅游改革和發(fā)展也積累了一些好做法、好經(jīng)驗(yàn)，需要上升為地方性法規(guī)加以確認(rèn)。綜上所述，加快完善我省旅游立法，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，對(duì)于全面貫徹落實(shí)《旅游法》，推動(dòng)我省旅游業(yè)的快速發(fā)展和提升，實(shí)現(xiàn)旅游大省向旅游強(qiáng)省的跨越，具有重要的意義。
二、關(guān)于旅游管理體制機(jī)制。旅游活動(dòng)涉及工商、公安、消防、衛(wèi)生、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)監(jiān)管部門(mén)。為了明確政府職責(zé)，促進(jìn)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，形成發(fā)展和監(jiān)管合力，《旅游法》明確了建立政府旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、旅游市場(chǎng)聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制和旅游投訴統(tǒng)一受理機(jī)制等，建議《辦法(草案)》結(jié)合我省實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充。一是明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的部門(mén)或機(jī)構(gòu)?！堵糜畏ā返谄邨l規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府明確相關(guān)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而《辦法(草案)》第二條則規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這與《旅游法》的規(guī)定不一致，建議作相應(yīng)修改。二是完善旅游市場(chǎng)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制?！堵糜畏ā返谄哒聦?duì)縣級(jí)以上人民政府和旅游主管部門(mén)及其他有關(guān)部門(mén)實(shí)施旅游監(jiān)督管理的職責(zé)、權(quán)限、范圍、方式等作了原則規(guī)定，建議《辦法(草案)》進(jìn)一步完善，明確縣級(jí)以上人民政府組織有關(guān)部門(mén)開(kāi)展旅游聯(lián)合執(zhí)法的職責(zé)；建立旅游聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，明確旅游主管部門(mén)和其他旅游相關(guān)職能部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法的日常監(jiān)督檢查方式；創(chuàng)新旅游聯(lián)合執(zhí)法形式，如根據(jù)需要，在重大節(jié)日、重要時(shí)段、重點(diǎn)景區(qū)設(shè)立旅游警察等。三是指定旅游投訴統(tǒng)一受理機(jī)構(gòu)。旅游市場(chǎng)包括景區(qū)、旅行社、餐飲、酒店等不同市場(chǎng)主體，涉及旅游、住建、文化、食品藥品、林業(yè)、交通等多個(gè)監(jiān)管部門(mén)，長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺少統(tǒng)一的投訴受理機(jī)構(gòu)，部門(mén)互相推諉、旅游者投訴無(wú)門(mén)的情況時(shí)有發(fā)生。《旅游法》第九十一條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)指定或者設(shè)立統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)。建議《辦法(草案)》在第三十一條、第三十四條的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確旅游主管部門(mén)為旅游投訴的統(tǒng)一受理機(jī)構(gòu)，并規(guī)定旅游部門(mén)受理后，按照投訴事項(xiàng)所涉部門(mén)職責(zé)及時(shí)處理或者移交，同時(shí)明確處理時(shí)限要求，更好地保障旅游者的合法權(quán)益。
三、關(guān)于不合理低價(jià)組織旅游。隨著旅游市場(chǎng)的加速擴(kuò)張，不合理低價(jià)組織旅游、零負(fù)團(tuán)費(fèi)、強(qiáng)迫購(gòu)物、另行付費(fèi)等問(wèn)題屢禁不止，損害了旅游者權(quán)益，擾亂了旅游市場(chǎng)秩序。《旅游法》對(duì)此作了規(guī)范，但由于內(nèi)容比較籠統(tǒng)、原則，缺乏可操作性，上述問(wèn)題在實(shí)際工作中沒(méi)有真正得到解決?！掇k法(草案)》第十四條、第十五條相應(yīng)作了禁止性規(guī)定，但對(duì)于不合理低價(jià)、強(qiáng)迫購(gòu)物等概念缺乏明確的界定，如何界定、誰(shuí)來(lái)界定，沒(méi)有作具體規(guī)定。建議依據(jù)《旅游法》、《旅行社條例》及其它國(guó)家相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我省實(shí)際，作出量化、具體化的規(guī)定，并明確相應(yīng)的責(zé)任主體。
四、關(guān)于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民從事旅游經(jīng)營(yíng)。近年來(lái)，隨著人民生活水平的逐步提高，旅游發(fā)展空間不斷拓展，我省一些城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用家庭私有房產(chǎn)、自有住宅或者自有宅基地、農(nóng)村集體土地，利用庭院、果園、花圃等田園景觀和自然生態(tài)、人文資源等參與到旅游經(jīng)營(yíng)中來(lái)，“家庭旅館”“農(nóng)家樂(lè)”等旅游經(jīng)營(yíng)模式發(fā)展迅速，對(duì)于增加城鄉(xiāng)居民收入、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)、增加就業(yè)以及精準(zhǔn)扶貧，產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用，已成為全域旅游的重要抓手和發(fā)展方向。但與此同時(shí)，也存在著政府有關(guān)部門(mén)認(rèn)識(shí)不足、引導(dǎo)不夠、服務(wù)監(jiān)管不到位、基礎(chǔ)設(shè)施滯后，以及旅游經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目特色不明顯、設(shè)施簡(jiǎn)陋、服務(wù)質(zhì)量差、效益不高等問(wèn)題，需要從法律的層面加以引導(dǎo)、規(guī)范和扶持。《旅游法》第四十六條作了授權(quán)性規(guī)定，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營(yíng)，其管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！掇k法(草案)》在第十二條、第二十條對(duì)此作了規(guī)定，但內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，有的方面還有缺失。建議增加相應(yīng)條款，對(duì)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，堅(jiān)持因地制宜、突出特色，從政府引導(dǎo)、政策扶持、公共服務(wù)、依法經(jīng)營(yíng)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全保障、監(jiān)管主體等方面作出規(guī)范，全面提升我省城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展水平。
五、關(guān)于高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目。近年來(lái)，隨著旅游專業(yè)化需求的加大，高空、高速、水上、潛水、探險(xiǎn)類等高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目快速發(fā)展，安全隱患增多，安全事故頻發(fā)?！堵糜畏ā芬?guī)定，經(jīng)營(yíng)高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定取得經(jīng)營(yíng)許可。據(jù)調(diào)研反映，由于規(guī)定不具體，監(jiān)管主體不明確，造成實(shí)際工作中審批監(jiān)管缺位。建議《辦法(草案)》對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目實(shí)施分類管理，依照相應(yīng)的法律、法規(guī)，分別明確審批主體和監(jiān)管責(zé)任。
六、其他具體條文的修改建議
(一)第五條第二款關(guān)于旅游者不文明行為的規(guī)定，列舉不夠全面，分類不夠準(zhǔn)確，建議修改、補(bǔ)充。
(二)第十三條中對(duì)“非旅行社組織從事盈利性旅游活動(dòng)”作了原則規(guī)范，隨著網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的廣泛運(yùn)用，大量以QQ群、微信群、俱樂(lè)部、車友會(huì)、社團(tuán)等名義召集開(kāi)展旅游活動(dòng)，組織主體多元，活動(dòng)形式多樣，風(fēng)險(xiǎn)隱患大，建議增加具體規(guī)定。
(三)第十五條關(guān)于導(dǎo)游的規(guī)定，建議與國(guó)家導(dǎo)游管理體制改革相銜接，體現(xiàn)導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、信息化、法制化管理。
(四)建議第十六條中的“居民經(jīng)濟(jì)利益保障”修改為“居民合法權(quán)益保障”，刪除“不得擅自收取門(mén)票、提高或者變相提高門(mén)票價(jià)格”。
(五)第二十六條第二款“不得超過(guò)限速的最高時(shí)速或者安全車速”修改為“不得違反限速限載規(guī)定，確保行車安全”，并對(duì)法律責(zé)任作相應(yīng)修改。
(六)第四十六條第二款違法行為涉及公安和交通兩個(gè)處罰主體，建議按照職責(zé)分別列明。
以上意見(jiàn)，請(qǐng)予審議。
編輯：redcloud