關(guān)于設(shè)立縣級人大專門委員會的思考

　　2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，明確提出“縣級人大可以設(shè)立法制、財政經(jīng)濟等專門委員會”。同年8月，全國人大常委會通過地方組織法、代表法、選舉法修正案，賦予縣級人大設(shè)立專門委員會職權(quán)。新形勢下，如何規(guī)范設(shè)立縣級人大專門委員會并充分發(fā)揮作用，成為縣級人大加強依法行權(quán)履職的重要課題。

　　設(shè)立縣級人大專門委員會的法律依據(jù)

　　《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)第三十條第一款規(guī)定：“自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會等專門委員會；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟委員會等專門委員會。”這就從法律上明確了縣級人大設(shè)立專門委員會的依據(jù)，確定縣級人大專門委員會是縣級人大所設(shè)的法定機構(gòu)，具有法定職權(quán)。

　　與上級人大專門委員會一樣，縣級人大專門委員會須接受本級人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)。地方組織法第三十條第三款規(guī)定：“各專門委員會在本級人民代表大會及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬定有關(guān)議案；對屬于本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究，提出建議。”專門委員會作為人民代表大會的常設(shè)工作機構(gòu)，在人民代表大會及其常務(wù)委員會閉會期間繼續(xù)開展工作，從而擴展和延伸了人大及其常委會活動的時間和空間，也為人大代表和人大常委會組成人員在閉會期間履行職責(zé)提供了適當(dāng)?shù)慕M織形式和合法程序。同時，專門委員會的活動及工作方式具有主動性和靈活性，可以在人民代表大會或其常務(wù)委員會交付事項的范圍內(nèi)自主確定行動方式、工作內(nèi)容與程序，而且各專門委員會行使職權(quán)有專業(yè)化的分工合作，可為人大及其常委會有效行使職權(quán)提供前提條件。

　　縣級人大專門委員會的特點和優(yōu)勢

　　縣級人大設(shè)立專門委員會是人民代表大會制度與時俱進發(fā)展的必然，是堅持和完善人民代表大會制度的需要，也是人大工作實踐不斷深化發(fā)展的結(jié)果。縣級人大專門委員會與常委會工作機構(gòu)相比較，有其獨特的優(yōu)勢和作用。

　　機構(gòu)專門化程度較高。專門委員會的組成人員都是本級人大代表或人大常委會組成人員。專門委員會是在本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)進行專門性工作的機構(gòu)，能夠在較高層次上為本級人民代表大會及其常務(wù)委員會行使職權(quán)提供比較專業(yè)的建議、參謀和服務(wù)。專門委員會的工作不僅為本級人民代表大會及其常務(wù)委員會提供信息、反映情況，而且還提出決策依據(jù)和決策方案，是本級人民代表大會及其常務(wù)委員會審議決策時必不可少的輔助力量，能夠為人大及常委會提供更精細的服務(wù)，提升人大監(jiān)督的準(zhǔn)度。

　　工作專業(yè)性較強。專門委員會按照專業(yè)分工設(shè)置，對口聯(lián)系本級人民政府及有關(guān)工作部門和人民法院、人民檢察院，在一定職責(zé)范圍內(nèi)，對一些專門性的問題進行深入細致的調(diào)查研究。專門委員會集中主要精力聚焦專門問題，圍繞專門問題認(rèn)真學(xué)習(xí)與本委員會工作有關(guān)的法律、政策和專業(yè)知識，開展專題調(diào)查，進行專題理論研究和實踐探索，積極發(fā)揮專門委員會組成人員的專業(yè)特長，提出有價值的意見、建議和方案。

　　聽取民意集中智慧較廣。作為縣級人民代表大會的常設(shè)工作機構(gòu)，專門委員會可以審議、擬訂和提出有關(guān)議案，具有一定的法律地位和監(jiān)督職能；可以對人民群眾反映強烈的重大社會問題進行視察，聽取本級人民政府及部門、人民法院、人民檢察院的工作匯報，調(diào)查本級國家機關(guān)及其工作人員執(zhí)行憲法、法律的情況等，并根據(jù)視察和調(diào)研結(jié)果，向本級人民代表大會及其常務(wù)委員會提出議案或建議。同時，專門委員會的專業(yè)性、權(quán)威性又要求在工作中密切聯(lián)系同本專門委員會有關(guān)的人大代表、專家學(xué)者和選民群眾，搭建起新的聯(lián)系橋梁和履職平臺，有利于廣泛集中民意、智慧和力量做實人大工作。

　　設(shè)立縣級人大專門委員會需要注意的幾個問題

　　縣級人大設(shè)立專門委員會是一項全新的工作，是在一張白紙上畫圖，很有必要在操作上統(tǒng)一部署，更多地汲取上級人大設(shè)立專門委員會工作經(jīng)驗，結(jié)合縣級人大實際，對相關(guān)工作予以明確規(guī)范。

　　依法依規(guī)設(shè)立。《地方組織法》第三十條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟委員會等專門委員會。”這僅僅是原則性要求，對于人大專門委員會的設(shè)立條件、設(shè)立原則和設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)未做明確規(guī)定，需要探索完善。其中，“需要”的標(biāo)準(zhǔn)如何確定，何種條件下可以設(shè)立專門委員會，設(shè)立專門委員會依據(jù)什么原則等諸多問題，法律未加以具體明確。“可以設(shè)立”和“等”為設(shè)立專門委員會的具體個數(shù)提供了操作空間。因此，縣級人大設(shè)立專門委員會務(wù)必按照法律規(guī)定，結(jié)合上級人大統(tǒng)一部署和安排，有序推進。在設(shè)立時間上，不能為了走在全市、全省甚至全國前列而刻意追求早設(shè)立。在設(shè)立程序上，完全可以參照省人大授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的方式進行，做到條件成熟一個設(shè)立一個。

　　注意避免模仿。在《地方組織法》修改之前，我國人大沒有在縣級人大設(shè)立專門委員會的先例，在實際操作中很多籌備工作、具體操作只能借鑒上級人大的做法。但是，縣級人大與上級人大有很多的不同之處，比如設(shè)區(qū)的市以上的人大都有立法權(quán)，而縣級人大沒有；上級人大的專門委員會比較多，分工比較細，而縣級人大難以做到；上級人大的專門委員會組成人員來源比較廣、專業(yè)能力水平高，縣級人大難以相比；等等。因此，實際工作中要避免模仿上級人大的做法，對其好的做法積極吸收與采納；特別要對上級人大專門委員會的行權(quán)履職多總結(jié)，借鑒其經(jīng)驗教訓(xùn)，從源頭上預(yù)防相關(guān)問題的出現(xiàn)，在實際工作中注重原則性和靈活性相結(jié)合，切實提升專門委員會的工作實效。

　　緊密結(jié)合實際。設(shè)立專門委員會無疑將成為縣級人大行權(quán)履職的“激發(fā)器”，縣級人大在監(jiān)督的廣度、深度上將有大的提升和進步。在機構(gòu)設(shè)置上，要將法律規(guī)定、上級人大要求與本地實際相結(jié)合，直面目前縣級人大及常委會行權(quán)履職作用凸顯而地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，不一概而論，不搞“一刀切”，要循序漸進，因地制宜。比如民族自治縣有一定的立法權(quán)，可以制定自治條例和單行條例，在設(shè)立法制專門委員會上可以先行先動，早日為縣域立法發(fā)揮作用。而財政經(jīng)濟專門委員會可以在面上統(tǒng)一鋪開，有利于各地探索財政經(jīng)濟專門委員會工作方法，最大程度發(fā)揮財政經(jīng)濟專門委員會作用，著力推進財政監(jiān)管和預(yù)算執(zhí)行。而對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平高、環(huán)境資源保護工作形勢嚴(yán)峻等特點突出的地方，可以探索設(shè)立農(nóng)業(yè)、環(huán)境資源保護等專門委員會。同時，更要綜合考慮縣級人大特點，在專門委員會的運行制度、工作機制上做出完善設(shè)計與穩(wěn)妥安排，把設(shè)立專門委員會與健全人大工作制度結(jié)合起來，將好的經(jīng)驗做法通過新的工作機制予以充分發(fā)揚。

　　發(fā)揮縣級人大專門委員會作用的幾點建議

　　2016年以來，隨著各地人代會的召開，浙江溫嶺、貴州玉屏、湖北枝江等地人大紛紛設(shè)立專門委員會。江西省南昌市委辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人大建設(shè)的若干實施意見》，對縣區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)設(shè)置進行相關(guān)要求。其中，根據(jù)人大工作重心重點，縣區(qū)人民代表大會增設(shè)法制專門委員會和財政經(jīng)濟專門委員會，專門委員會均為正科級，專職委員、委員從人大代表中產(chǎn)生。同時，在法制專門委員會內(nèi)增掛備案審查工作委員會，在財政經(jīng)濟專門委員會內(nèi)增掛預(yù)算審查工作委員會。今年是縣級人大的換屆選舉年，專門委員會勢必將如雨后春筍般設(shè)立。在設(shè)立機構(gòu)的同時，注重以發(fā)揮專門委員會的作用為目的，進一步明確職權(quán)職責(zé)、完善工作制度、提高履職效能，增強縣級人大行權(quán)履職的活力與實效。

　　注重發(fā)揮職能作用?？h級人大設(shè)立專門委員會，無疑將進一步激發(fā)縣級人大履職潛能，促使縣級人大提升監(jiān)督的廣度和深度。著力履行好專門委員會職能職權(quán)，在審議或承辦人大主席團、常委會交付的有關(guān)議案、質(zhì)詢案時，注重提出高質(zhì)量的審查意見；結(jié)合本委員會工作職責(zé)，積極向本級人大或常委會提出高質(zhì)量的議案；全力協(xié)助人大常委會監(jiān)督“一府兩院”，組織開展好執(zhí)法檢查；對人大及常委會需要討論、決定的重大事項和人民群眾反映強烈的重大問題，進行調(diào)查研究，向人大常委會提出報告，提出相應(yīng)草案和決議草案；認(rèn)真開展好備案審查，充分發(fā)揮專門委員會在備案審查方面的專業(yè)優(yōu)勢；主動、積極聯(lián)系人大代表，著力督促本委員會有關(guān)的建議、批評和意見辦理落實；真正把專門委員會的專業(yè)性、權(quán)威性、實效性充分發(fā)揮出來。總而言之，把專門委員會的職能職權(quán)用實用好用足，切實提升縣級人大工作整體水平。

　　注重優(yōu)化配置人員。著力優(yōu)化地方人大專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)，在配備專門委員會組成人員時，嚴(yán)格政治和專業(yè)要求，注意老中青相結(jié)合，形成合理的知識與年齡結(jié)構(gòu)，逐步降低從黨、政領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)崗的臨近退休干部在專職委員中的占比。進一步提高專門委員會人員的專業(yè)化程度，既要考慮大的專業(yè)分工，也要引進各方面專業(yè)人才，特別是選任具有較高的法律、經(jīng)濟、財政等方面專業(yè)知識的代表擔(dān)任專門委員會委員，以滿足專門委員會工作要求。進一步提高專門委員會專職委員比例，逐步實現(xiàn)專職化，實行人大常委會專職委員同時兼任專門委員會委員制度。

　　注重完善工作制度。《地方組織法》只對縣級人大設(shè)立專門委員會做出了原則性的規(guī)定，具體工作機制還需要進一步完善。要在工作實踐中積極探索并細化專門委員會有關(guān)法律要求，以法律的形式對專門委員會設(shè)置的原則、前提條件、專門委員會的類型、名稱等加以統(tǒng)一規(guī)定，便于各地區(qū)統(tǒng)一設(shè)置，以滿足專門委員會開展工作、促進人民與代表間溝通聯(lián)系的需要，真正做到維護人大權(quán)威。從立法的高度，適時增加專門委員會的種類，如設(shè)立環(huán)境資源保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、教科文衛(wèi)等專門委員會，提高人大常設(shè)機構(gòu)專門化水平，以利于專門委員會協(xié)助常委會行使職權(quán)。適當(dāng)增加專門委員會工作機構(gòu)人員編制，增加專門委員會工作人員，相關(guān)工作人員作為協(xié)助委員的工作助理，可以是兼職也可以是專職，不占用委員編制，在專門委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。進一步完善工作規(guī)則或議事規(guī)則，在堅持民主集中制原則的基礎(chǔ)上，依據(jù)專門委員會的職權(quán)范圍設(shè)置相應(yīng)工作方式。議事規(guī)則應(yīng)當(dāng)對會期、會議出席人數(shù)、會議表決方式、會議決定的執(zhí)行等工作均加以規(guī)范和細化，提高可操作性。此外，為發(fā)揮專門委員會作用，可以進一步規(guī)范列席制度、旁聽制度，擴大人大代表、公民對人大工作的參與，并明確參與結(jié)果的法律地位和法定效力。以縣級人大設(shè)立法制、財經(jīng)等專門委員會為契機，在縣域或者更大范圍內(nèi)，設(shè)立法律、財政、經(jīng)濟等專家委員會，建立專門委員會“智囊團”，充分借用“外腦”，爭取更多專家、學(xué)者和專業(yè)人士參與到人大工作中來，邀請他們參與活動，獻計出力，不斷提升人大工作水平，推動人大工作與時俱進。

　　注重加強自身建設(shè)。專門委員會應(yīng)按照政治堅定、業(yè)務(wù)精通、務(wù)實高效、作風(fēng)過硬、團結(jié)協(xié)作、勤政廉潔的要求，加強工作機構(gòu)和干部隊伍的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)，建立和健全各項規(guī)章制度，加強干部的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。重視人大專門委員會干部隊伍建設(shè)，從人大事業(yè)的長期發(fā)展來看，加強人大機關(guān)干部與黨、政部門的人員交流；做到人大干部有進有出，增強整個國家機關(guān)干部隊伍的活力，提高工作效能。著力為專門委員會組成人員知情知政創(chuàng)造條件，為專門委員會組成人員參加有關(guān)重要會議、閱讀文件提供方便。推行專門委員會組成人員履職情況通報和年終述職制度，倡導(dǎo)積極履職蔚成風(fēng)氣，督促委員主動履職。實行激勵制度，對撰寫議案、審議發(fā)言、參與履職優(yōu)秀的委員要進行表彰獎勵，鼓勵先進，樹立標(biāo)桿。

　　注重擴大聯(lián)系交流。法律明確上級人大對下級人大是工作指導(dǎo)關(guān)系。業(yè)務(wù)上，上級人大特別是設(shè)區(qū)的市級人大與縣級人大指導(dǎo)聯(lián)系更緊密，要加強對縣級人大在專門委員會的設(shè)置、制度建設(shè)、工作運轉(zhuǎn)、自身建設(shè)等方面的指導(dǎo)，通過調(diào)查研究、經(jīng)驗分享、現(xiàn)場指導(dǎo)等方式不斷加強上下級人大之間的交流聯(lián)系，不斷提升縣級人大專門委員會的工作能力和水平。要為縣級人大專門委員會交流學(xué)習(xí)創(chuàng)建平臺，加強縣級人大之間的信息互通，通過“引進來、走出去”等方式，主動學(xué)習(xí)外地先進經(jīng)驗，改進工作方法，提高工作效率，促進專門委員會工作不斷發(fā)展和完善。