權(quán)威解讀：水污染防治法修改背后的民生關(guān)切

　　2016年12月召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院提交的《中華人民共和國(guó)水污染防治法(修正案草案)》。這是繼2015年1月1日新的環(huán)境保護(hù)法、2016年1月1日新的大氣污染防治法開(kāi)始實(shí)施以來(lái)，在污染防治立法領(lǐng)域的又一重要進(jìn)展。修正案審議通過(guò)后，將為我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)、在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域構(gòu)建最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度再添法律依據(jù)。

　　強(qiáng)化水污染防治工作事關(guān)人民群眾切身利益，集聚全社會(huì)的廣泛關(guān)注和積極努力。水污染防治法的修改，從立法規(guī)劃、計(jì)劃的確定，到草案要解決的主要問(wèn)題，再到審議的具體安排，無(wú)不彰顯出濃厚的民生關(guān)切。

　　法律修改的主要進(jìn)展情況

　　現(xiàn)行水污染防治法是1984年制定的，先后于1996年和2008年兩次修改，對(duì)防治水污染發(fā)揮了重要作用，水污染防治工作在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、監(jiān)督管理、工業(yè)和城鎮(zhèn)水污染防治、飲用水水源安全保障等方面均取得積極進(jìn)展。但隨著全面建設(shè)小康社會(huì)的不斷推進(jìn)，人民群眾對(duì)美好環(huán)境的訴求日益提升，對(duì)水污染防治工作提出了新要求，全國(guó)人大代表也不斷提出修改水污染防治法的議案。為積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，順應(yīng)國(guó)情民意，2013年，經(jīng)中央批準(zhǔn)，全國(guó)人大常委會(huì)將修改水污染防治法列入五年立法規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議。2016年，全國(guó)人大常委會(huì)將水污染防治法修改列入年度立法計(jì)劃，安排在12月會(huì)議上初審。

　　為更好地推動(dòng)法律修改，2015年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)水污染防治法實(shí)施情況開(kāi)展執(zhí)法檢查，陳昌智副委員長(zhǎng)在八月召開(kāi)的常委會(huì)第十六次會(huì)議上做執(zhí)法檢查報(bào)告；會(huì)議還開(kāi)展了水污染防治專題詢問(wèn)，張德江委員長(zhǎng)出席，沈躍躍副委員長(zhǎng)主持詢問(wèn)，汪洋副總理帶領(lǐng)國(guó)務(wù)院辦公廳、環(huán)保部等10個(gè)部門(mén)13位負(fù)責(zé)同志到會(huì)應(yīng)詢。執(zhí)法檢查和專題詢問(wèn)進(jìn)一步明確了法律實(shí)施取得的成效、存在的主要問(wèn)題、下一步的主要目標(biāo)等，聚焦了法律修改要解決的重點(diǎn)問(wèn)題，推動(dòng)了水污染防治法的修改進(jìn)程。為保證按時(shí)提請(qǐng)常委會(huì)審議，全國(guó)人大環(huán)資委提前介入法律修改進(jìn)展，2015年10月、2016年6月和10月，環(huán)資委三次聽(tīng)取環(huán)保部介紹法律修改工作進(jìn)展。

　　按照全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的立法工作安排，2016年10月，環(huán)保部將法律修訂草案送審稿報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。國(guó)務(wù)院法制辦在深入研究的基礎(chǔ)上，將修改集中在全面落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》確定的主要制度措施、與新的環(huán)境保護(hù)法相銜接、圍繞執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)問(wèn)題和社會(huì)普遍關(guān)注的突出問(wèn)題等方面，進(jìn)一步修改完善后，經(jīng)國(guó)務(wù)院第157次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。12月9日，環(huán)資委召開(kāi)全體會(huì)議，對(duì)修正案草案進(jìn)行了審議，建議提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議。

　　強(qiáng)化地方政府責(zé)任

　　防治水污染、保護(hù)水環(huán)境事關(guān)民生福祉，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，需要各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)按照中央統(tǒng)一部署，更加主動(dòng)自覺(jué)地加大對(duì)依法推動(dòng)水污染防治工作的努力。為保證各級(jí)地方政府切實(shí)承擔(dān)起對(duì)本行政區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的法定責(zé)任，修正案草案增加規(guī)定“未達(dá)到水污染防治規(guī)劃確定的水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的，有關(guān)市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，明確防治措施及達(dá)標(biāo)時(shí)限，并可以根據(jù)達(dá)標(biāo)需要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的水污染物排放單位提出嚴(yán)于國(guó)家和地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的控制要求”。

　　這一規(guī)定，在新環(huán)境保護(hù)法第二十八條規(guī)定“未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)”的基礎(chǔ)上，把限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度從“未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”擴(kuò)大到“未達(dá)到質(zhì)量改善目標(biāo)”，進(jìn)一步提高了水污染防治工作的針對(duì)性和實(shí)效性；同時(shí)，在新環(huán)境保護(hù)法第十六條“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上，授權(quán)市縣級(jí)政府對(duì)企業(yè)提出“嚴(yán)于國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)的控制要求”，也進(jìn)一步彰顯了國(guó)家用最嚴(yán)格的法律制度保護(hù)水環(huán)境的決心。一方面，地方政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的責(zé)任在加大，另一方面，法律手段和力度也在增多。相輔相成，保障地方政府責(zé)任落到實(shí)處。

　　加強(qiáng)流域水污染聯(lián)合防治與生態(tài)保護(hù)

　　健全流域水污染治理協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)跨流域環(huán)境監(jiān)測(cè)合作，做好重點(diǎn)交接斷面聯(lián)合預(yù)警等，是解決跨界水污染防治問(wèn)題的一致呼聲。修正案草案規(guī)定國(guó)務(wù)院環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)和省級(jí)政府，建立重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)水污染聯(lián)合防治。同時(shí)，為提升流域環(huán)境資源承載能力，規(guī)定要明確流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，組織開(kāi)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，實(shí)施有關(guān)生態(tài)修復(fù)工程。有關(guān)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)要采取有效措施維護(hù)流域生態(tài)功能。

　　水污染跨流域和區(qū)域，而環(huán)境管理有轄區(qū)，這是流域水污染防治工作的“老大難”。當(dāng)前，我國(guó)流域水污染防治工作面臨三大問(wèn)題：一是土地開(kāi)發(fā)利用不合理，導(dǎo)致流域生態(tài)功能?chē)?yán)重降低。森林、濕地等生態(tài)用地是保證水源涵養(yǎng)、水土保持、水質(zhì)凈化等流域生態(tài)功能的重要區(qū)域，生態(tài)用地遭到破壞，流域生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力就會(huì)顯著下降，嚴(yán)重制約生態(tài)環(huán)境承載力，威脅流域生態(tài)安全。二是水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，進(jìn)一步加劇了水污染治理的難度。我國(guó)北方流域水資源開(kāi)發(fā)率大多超過(guò)了40%的國(guó)際開(kāi)發(fā)利用上限，有些河段幾乎沒(méi)有天然徑流量。三是流域水環(huán)境污染嚴(yán)重，水生態(tài)健康嚴(yán)重受損。地表水國(guó)控?cái)嗝嬷?，仍有?%為劣V類；108個(gè)國(guó)控重點(diǎn)湖泊(水庫(kù))中，四分之一處于富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)。水環(huán)境惡化顯著改變了生物原有生存環(huán)境，生物多樣性受到重大影響。

　　修正案草案在新環(huán)境保護(hù)法第二十條“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施”的基礎(chǔ)上，對(duì)流域環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和預(yù)警等提出具體要求，使法律針對(duì)性進(jìn)一步增強(qiáng)。

　　針對(duì)不少流經(jīng)城鎮(zhèn)的河流溝渠黑臭問(wèn)題突出，雖然這些水體本身不作為飲用水或者工業(yè)用水，更多是景觀用水，但群眾反映強(qiáng)烈，草案為解決百姓身邊的水污染問(wèn)題，特別規(guī)定整治城市黑臭水體，提升流域環(huán)境資源承載能力。

　　完善水污染防治監(jiān)督管理制度

　　圍繞排污許可、總量、監(jiān)測(cè)等多項(xiàng)制度的系統(tǒng)設(shè)計(jì)和有機(jī)銜接，修正案草案從三個(gè)方面完善水污染防治監(jiān)督管理制度：一是做好排污許可與總量控制、達(dá)標(biāo)排放等制度的銜接，規(guī)定排污許可證應(yīng)當(dāng)明確水污染物種類、濃度、總量和排放去向等要求；二是完善環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，明確排污單位的自行監(jiān)測(cè)義務(wù)；三是建立有毒有害水污染物名錄制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度。這三處修改，正是從“嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放”的角度，對(duì)水污染物的排放實(shí)行全流程監(jiān)控。要求排污許可證明確水污染物種類、濃度、總量和排放去向等，通過(guò)對(duì)排污企業(yè)許可證的管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量的管控，有助于解決實(shí)踐中比較突出的個(gè)體達(dá)標(biāo)與總體超標(biāo)的問(wèn)題，落實(shí)水污染物排放總量控制。要求企業(yè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備與環(huán)保部門(mén)的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，明確企業(yè)自行監(jiān)測(cè)義務(wù)，有助于實(shí)現(xiàn)從行政管制到自我管理的過(guò)渡，落實(shí)企業(yè)污染防治的主體責(zé)任。針對(duì)含有毒有害水污染物的廢水與其他廢水混合排放的問(wèn)題，由于污水處理廠一般采取生化處理工藝，不能有效去除重金屬等有毒有害污染物，導(dǎo)致各地污水處理廠超標(biāo)排放甚至停運(yùn)的事件時(shí)發(fā)，因此，在大氣污染防治法設(shè)立了有毒有害大氣污染物名錄并實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)定基礎(chǔ)上，草案也明確了有毒有害水污染物名錄制度，旨在明確優(yōu)先管理對(duì)象，提高管理效率。

　　強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域水污染防治措施

　　在工業(yè)廢水、地下水、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染、船舶污染等方面，把法律規(guī)定具體化，注重操作性，是修正案草案著力解決的問(wèn)題。

　　2015年，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出：“實(shí)施地下水保護(hù)和超采漏斗區(qū)綜合治理，逐步實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。推進(jìn)地下水污染防治。”同年，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組《關(guān)于檢查<水污染防治法>實(shí)施情況的報(bào)告》指出，我國(guó)地下水水質(zhì)狀況不容樂(lè)觀，部分地區(qū)地下水污染較重。根據(jù)2015年《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，全國(guó)5118個(gè)監(jiān)測(cè)井(點(diǎn))的地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，水質(zhì)優(yōu)良、良好、較好、較差和極差的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例分別為9.1%、25.0%、4.6%、42.5%和18.8%。地下水污染具有隱蔽性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和突發(fā)性的特點(diǎn)，地下水一旦污染，修復(fù)周期漫長(zhǎng)、費(fèi)用昂貴。為此，修正案草案明確有關(guān)企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)采取防滲漏等措施，加強(qiáng)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)。

　　當(dāng)前，農(nóng)村水污染防治工作的緊迫性和艱巨性更加突出。現(xiàn)行水污染防治法專設(shè)“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”一節(jié)，規(guī)定了農(nóng)藥、化肥施用、畜禽養(yǎng)殖與水產(chǎn)養(yǎng)殖、以及工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水用于農(nóng)田灌溉時(shí)的水污染防治規(guī)定，但是，對(duì)農(nóng)村生活污水和垃圾處理沒(méi)有要求，對(duì)工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水用于農(nóng)田灌溉的規(guī)定也有不足。沒(méi)有攻堅(jiān)克難的決心和切實(shí)可行的制度，農(nóng)村水污染防治工作就很難有突破。為此，修正案規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施，并保障其正常運(yùn)行。

　　強(qiáng)化飲用水安全保障制度

　　飲用水安全保障是本次修改工作的突出重點(diǎn)?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等系列文件中都提出要“加強(qiáng)供水全過(guò)程管理，確保飲用水安全”。常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告將“強(qiáng)化飲用水水源保護(hù)，依法保障飲用水安全”專門(mén)列為六條建議之一，并具體指出問(wèn)題：2015年，86個(gè)地級(jí)以上城市141個(gè)水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、52個(gè)水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)未完成整治工作；有的水源地上游分布著高風(fēng)險(xiǎn)污染行業(yè)；飲用水水源環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力不足，難以有效應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境污染等。此外，還存在城市備用水源建設(shè)和保護(hù)有待加強(qiáng)、農(nóng)村地區(qū)分散式飲用水水源保護(hù)工作基礎(chǔ)薄弱等問(wèn)題。

　　應(yīng)該說(shuō)，飲用水安全保障涵蓋從源頭到龍頭的飲用水供給各個(gè)環(huán)節(jié)，生產(chǎn)事故、交通事故、水污染物排放、自然災(zāi)害、供水處理與輸送事故等問(wèn)題，最終都可能導(dǎo)致百姓的“水杯”出現(xiàn)問(wèn)題，喝不上干凈的水。為從全過(guò)程嚴(yán)防嚴(yán)控飲用水安全，修正案草案增加規(guī)定開(kāi)展飲用水水源污染風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估、建立城市應(yīng)急水源、發(fā)展規(guī)模集中供水、加強(qiáng)飲用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)、加強(qiáng)飲用水安全應(yīng)急管理等內(nèi)容。

　　嚴(yán)格法律責(zé)任

　　修正案根據(jù)環(huán)境保護(hù)法的精神，對(duì)無(wú)證或者不按證、超標(biāo)、超總量排放水污染物等違法行為，規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，并與環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的按日連續(xù)處罰和拘留措施進(jìn)行了銜接。

　　現(xiàn)行水污染防治法于2008年2月審議通過(guò)。在三次審議的過(guò)程中，如何加大水污染防治違法處罰力度，是常委會(huì)委員們反復(fù)強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題之一。有委員提出，僅從經(jīng)濟(jì)成本上看，企業(yè)與其花錢(qián)買(mǎi)設(shè)備治污，不如裝暗管偷排，被環(huán)保部門(mén)查到，就主動(dòng)交罰款。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)行水污染防治法專門(mén)規(guī)定了對(duì)超標(biāo)超總量排污的，環(huán)保部門(mén)按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。把處罰數(shù)額與排污費(fèi)掛鉤，目的是罪罰相當(dāng)，加大力度。從實(shí)施情況來(lái)看，起初是發(fā)揮了震懾效果，但隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，特別是新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)，這樣的處罰又明顯不足。為此，這次修正案不僅擴(kuò)大了處罰行為種類，還規(guī)定10萬(wàn)元以上100萬(wàn)以下的處罰，并對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的，規(guī)定了停業(yè)、關(guān)閉等措施。

　　(作者為全國(guó)人大環(huán)資委法案室副處長(zhǎng))