關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》貫徹實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告

省人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)

2016年7月

　　為協(xié)助省人大常委會(huì)聽取和審議省高級(jí)人民法院關(guān)于貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱行政訴訟法)情況的報(bào)告，省人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)于今年4月發(fā)出通知，委托全省市州人大內(nèi)司委開展了專題調(diào)研。6月20日至24日，由內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)組成人員李平、黃澤良，常委會(huì)委員羅述勇、楊吉凡，省人大代表曾令令、譚艷等組成調(diào)研組，先后到郴州市及資興市、株洲市及攸縣進(jìn)行了調(diào)研，聽取了當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ河嘘P(guān)工作情況匯報(bào)，召開有政法委、檢察、政府法制辦、監(jiān)察、公安、司法行政、國(guó)土、人社等單位負(fù)責(zé)人及人大代表、律師、訴訟當(dāng)事人參加的座談會(huì)，聽取了意見和建議，查看了辦案場(chǎng)所及相關(guān)檔案資料?，F(xiàn)將調(diào)研的主要情況報(bào)告如下：

　　一、行政訴訟法貫徹實(shí)施主要做法和成效

　　近年來(lái)，全省各級(jí)人民法院以維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政為目標(biāo)，深入貫徹實(shí)施行政訴訟法，依法履行行政審判職能，努力化解行政爭(zhēng)議，行政審判工作取得較好成效。

　　(一)依法履行行政審判職責(zé)，積極發(fā)揮職能作用。一是落實(shí)立案登記制，保障當(dāng)事人訴權(quán)。各級(jí)人民法院按照新修訂的行政訴訟法要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)最高院《關(guān)于依法保障行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》，努力杜絕“有案不收、有訴不理”現(xiàn)象。2015年5月1日實(shí)行立案登記制以來(lái)，益陽(yáng)市兩級(jí)法院共受理一審行政案件697件，依法裁定不予立案8件，登記立案率為98.85%。資興市法院共受理行政案件148件，依法裁定不予立案8件，登記立案率為94.6%。攸縣法院共受理行政案件86件，依法審查不予受理的僅1件。二是依法審理行政訴訟案件。2015年株洲全市法院收案905件，審結(jié)706件，其中判決行政機(jī)關(guān)敗訴56件。如張某訴醴陵市勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷行政確認(rèn)案，張某因工作時(shí)間、工作地點(diǎn)對(duì)在勞動(dòng)工作中發(fā)生矛盾的同事進(jìn)行勸解而摔成重傷，株洲中院二審依法撤銷行政機(jī)關(guān)不予認(rèn)定工傷的決定，當(dāng)事人雙方均息訴服判，該案被省高院作為典型案例向最高院推薦。三是依法辦理非訴行政案件。2012年以來(lái)，郴州全市法院共受理非訴行政案件3856件，執(zhí)結(jié)3654件，執(zhí)結(jié)率94.7%，其中審查后裁定不予執(zhí)行的429件，占11.7%，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的3225件，占88.26%。資興市法院在郴州率先成立行政非訴案件執(zhí)行局，2015年5月以來(lái)，受理非訴執(zhí)行前審查案件246件，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行209件，撤回申請(qǐng)37件，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行率85%，支持和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。

　　(二)堅(jiān)持司法為民，維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益。各級(jí)法院在行政訴訟中，牢固樹立司法為民的理念，穩(wěn)妥處理發(fā)生在征收拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障、行政賠償?shù)阮I(lǐng)域事關(guān)人民群眾切身利益的案件，依法維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。郴州市中級(jí)人民法院在2015年就確認(rèn)行政強(qiáng)制拆除行為違法案件12件；2012年以來(lái)，全市法院共審理工傷確認(rèn)案件182件，判決勞動(dòng)保障部門敗訴案件49件，敗訴率26.92%，敗訴率相對(duì)較高，依法維護(hù)了勞動(dòng)者合法權(quán)益；攸縣法院在行政審判中注重突出司法為民宗旨，針對(duì)涉及民生領(lǐng)域的工傷認(rèn)定及支付工傷保險(xiǎn)待遇糾紛中，用人單位進(jìn)行惡意訴訟，利用訴訟程序故意拖延時(shí)間現(xiàn)象，在訴訟期間甚至出現(xiàn)煤工塵肺病人無(wú)錢醫(yī)治死亡的事件，積極組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，從維護(hù)受害職工的權(quán)益出發(fā)，反復(fù)對(duì)用人單位做工作，確保工傷職工盡快獲得補(bǔ)償款。

　　(三)發(fā)揮行政審判的司法監(jiān)督職能，助推依法行政。一是積極促進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。株洲中院建議市政府出臺(tái)了《株洲市行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴規(guī)定》，努力解決“告官不見官”問(wèn)題。修訂后行政訴訟法實(shí)施一年來(lái)，全市法院一審行政訴訟收案661件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴222件，應(yīng)訴比例為33.58%，較新法實(shí)施前的5.85%有較大提升。二是積極化解重點(diǎn)領(lǐng)域的行政爭(zhēng)議。各級(jí)法院高度重視矛盾沖突激烈、社會(huì)影響面廣行政爭(zhēng)議的化解，如郴州法院加強(qiáng)對(duì)土地征收、征用決定及其補(bǔ)償決定的合法性審查。三是深化行政審判與行政執(zhí)法的良性互動(dòng)，促進(jìn)依法行政水平。各級(jí)法院通過(guò)與行政機(jī)關(guān)、政府法制辦建立聯(lián)席會(huì)議、訴前協(xié)調(diào)、編發(fā)行政審判白皮書、到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行輔導(dǎo)講座等形式，將行政案件情況、審理結(jié)果、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況、行政機(jī)關(guān)敗訴原因等反饋給行政機(jī)關(guān)，提出依法行政的意見建議。針對(duì)行政訴訟中暴露出的執(zhí)法過(guò)程中存在的不規(guī)范問(wèn)題，株洲市公安局組織了6期學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，邀請(qǐng)法學(xué)專家和最高院行政庭有關(guān)專家對(duì)行政訴訟法進(jìn)行專題授課，提高依法行政水平。四是發(fā)出行政審判司法建議，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)從源頭上規(guī)范行政行為。各級(jí)法院針對(duì)行政審判工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，向行政機(jī)關(guān)提出建設(shè)性意見和建議，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)完善制度，規(guī)范行政行為，化解行政爭(zhēng)議。近三年來(lái)，株洲全市法院共發(fā)出司法建議26份，收到良好效果。如，針對(duì)市交警支隊(duì)警務(wù)通機(jī)械適用法律，隨機(jī)對(duì)違法車輛處罰均適用罰款條款的現(xiàn)象，株洲中院發(fā)出司法建議后，市交警支隊(duì)向省交警總隊(duì)匯報(bào)，對(duì)警務(wù)通即時(shí)處罰的法律依據(jù)進(jìn)行了修改。

　　(四)完善審判工作機(jī)制，提升行政審判績(jī)效。一是強(qiáng)化審判流程管理。堅(jiān)持質(zhì)量、效率并重，強(qiáng)化網(wǎng)上流程管理，把握個(gè)案流程動(dòng)態(tài)，縮短辦案周期，減少當(dāng)事人訴累。二是建立行政審判質(zhì)量效率評(píng)估制度。如郴州中院建立了行政審判質(zhì)量效率評(píng)估、訴權(quán)保護(hù)評(píng)估、權(quán)益實(shí)現(xiàn)功能評(píng)估、監(jiān)督支持評(píng)估的“四評(píng)估”制度，扎實(shí)開展行政審判績(jī)效評(píng)估工作，同時(shí)，建立了審判績(jī)效分析通報(bào)制度，每年召開全市行政審判績(jī)效分析會(huì)，每?jī)蓚€(gè)月進(jìn)行一次全市行政審判績(jī)效通報(bào)。三是深化行政審判改革，完善行政訴訟程序、行政案件管轄制度。落實(shí)指定交叉管轄規(guī)定，通過(guò)依法指定管轄，打破地域限制，減少外部不當(dāng)干預(yù)。經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，省高院在郴州市和永州市開展了行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)，調(diào)研了解，郴州中院制定了《行政訴訟案件相對(duì)集中管轄工作辦法(試行)，就訴狀的接受和移交、立案審查、集中管轄地法院和非集中管轄地法院的分工、各審理環(huán)節(jié)的銜接等進(jìn)行了明確。集中管轄后，原告仍然可以向本地人民法院遞交訴狀，本地法院負(fù)責(zé)移送訴狀給相應(yīng)的集中管轄地法院，推行簡(jiǎn)易程序和巡回審判，一般要求集中管轄地法院到原告所在地開庭審理，進(jìn)一步便民利民。試點(diǎn)法院資興市法院(受理蘇仙區(qū)、桂陽(yáng)縣、永興縣、安仁縣、汝城縣、桂東縣轄區(qū)范圍內(nèi)的第一審行政訴訟案件)自今年3月1日試點(diǎn)工作開展以來(lái)，已登記立案34件，審理18件，接待來(lái)訪咨詢80余人次，行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)有序推進(jìn)。四是建立健全陽(yáng)光司法機(jī)制。全面推進(jìn)行政案件的審判流程公開和庭審公開，依法應(yīng)公開的行政裁判文書均上網(wǎng)公開，接受社會(huì)和當(dāng)事人監(jiān)督，強(qiáng)化陽(yáng)光司法。對(duì)社會(huì)影響較大的行政審判案件，法院邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)行政執(zhí)法單位代表和人民陪審員參加旁聽，進(jìn)一步促進(jìn)了裁判的公開和公正。

　　二、存在的主要困難和問(wèn)題

　　(一)行政相對(duì)人“不敢告、不會(huì)告、不愿告”的現(xiàn)象仍然較普遍

　　調(diào)研了解，不少公民、法人和其他組織對(duì)行政訴訟缺乏信心和了解，依靠法律維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)不強(qiáng)。當(dāng)自身權(quán)益受到侵害時(shí)，行政相對(duì)人特別是基層群眾往往存在“不敢告，不會(huì)告，不愿告”的思想。一是行政審判解決的是“官”“民”之間的糾紛，由于受到傳統(tǒng)的“民不與官爭(zhēng)”思維影響，人民群眾往往不敢打行政官司，擔(dān)心難以勝訴，即使勝訴也擔(dān)心執(zhí)行不到位，甚至“贏了一陣子，輸了一輩子”。調(diào)研了解，不僅基層群眾“不敢告”，企業(yè)也很少提起行政訴訟。二是不少群眾對(duì)行政訴訟法律法規(guī)懂得不多，不知道如何運(yùn)用司法救濟(jì)來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，避免違法行政權(quán)力侵害。三是對(duì)法院能否公正裁判存在疑慮。個(gè)別法院在審理有的案件時(shí)，機(jī)械理解、適用法律，對(duì)證據(jù)、事實(shí)和法律說(shuō)理分析不透徹，導(dǎo)致當(dāng)事人不服，以致行政案件上訴率、申訴率較高，服判息訴率偏低。

　　(二)行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴存在“不重視、不理睬、不反饋”的現(xiàn)象

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)在行政應(yīng)訟中存在一些亟待解決的問(wèn)題，主要是以下四個(gè)方面，一是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率底，“告官不見官、出庭不出聲”現(xiàn)象比較普遍。據(jù)了解，近三年來(lái)，永州市全市法院共通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件487件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭25件，出庭率僅為5.1%，其中一把手出庭的僅為1件；郴州市全市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率不足5%。負(fù)責(zé)人不出庭一般以有重要公務(wù)為借口，委托工作人員或律師出庭，或者只派代理律師單獨(dú)出庭。有的即使出庭應(yīng)訴，也由于不懂相關(guān)法律，不熟悉案情，往往存在“出庭不出聲、到庭一游”的現(xiàn)象，當(dāng)事人對(duì)此反應(yīng)激烈。二是有的行政機(jī)關(guān)不尊重法院裁判，存在抗拒執(zhí)行、消極執(zhí)行、采取不正當(dāng)手段阻礙執(zhí)行現(xiàn)象。行政判決執(zhí)行難，不僅對(duì)政府形象、司法權(quán)威產(chǎn)生不良影響，同時(shí)也容易引發(fā)涉訴信訪。三是有的行政機(jī)關(guān)對(duì)法院依法發(fā)出的司法建議采取不理睬、不反饋的態(tài)度。而法院也由于沒(méi)有過(guò)硬法律手段，無(wú)法采取進(jìn)一步措施。四是政府法制機(jī)構(gòu)和應(yīng)訴隊(duì)伍力量薄弱，行政復(fù)議和行政應(yīng)訴能力相對(duì)不足。特別是去年行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革后，縣(市、區(qū))法制辦被撤銷，并入政府辦成為內(nèi)設(shè)組室，有的人員還減少了，機(jī)構(gòu)、人員與工作任務(wù)遠(yuǎn)不相適應(yīng)。

　　(三)行政案件審理難度加大，法院“不會(huì)判、不敢判”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

　　修訂后的行政訴訟法增加了對(duì)規(guī)范性文件附帶審查制度、擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍、加強(qiáng)了對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的保障、規(guī)定行政行為程序違法法院就應(yīng)依法判決行政機(jī)關(guān)敗訴等，對(duì)行政審判工作提出了更高的要求。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，涉及集體土地征收、國(guó)有土地上房屋征收、拆遷許可、規(guī)劃許可以及環(huán)境污染等案件顯著增多，這類案件復(fù)雜程度高、矛盾尖銳、牽涉面廣，極易形成密集群體訴訟，社會(huì)關(guān)注度很高，審理難度增大，對(duì)行政審判工作提出了新的挑戰(zhàn)。部分行政審判法官還不能適應(yīng)新要求、新形勢(shì)，存在專業(yè)素養(yǎng)不扎實(shí)，對(duì)行政管理業(yè)務(wù)不熟悉，對(duì)國(guó)家政策和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的歷史演變和沿革情況不清楚等問(wèn)題，往往就案辦案、機(jī)械辦案，法律效果與社會(huì)效果都不理想，個(gè)別案件雖已裁判結(jié)案，但行政爭(zhēng)議依然存在，影響了審判質(zhì)量；少數(shù)案件超審理期限，效率不高。部分法官審判顧慮多，認(rèn)為法院和行政機(jī)關(guān)都是國(guó)家機(jī)關(guān)，存在重支持輕監(jiān)督思想，不自覺(jué)地“官官相護(hù)”，使行政審判質(zhì)量打了折扣。對(duì)行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行生效裁判的，法院不敢對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法采取措施。

　　(四)法院“案多人少”問(wèn)題較突出，審判力量不足問(wèn)題有待解決

　　修訂后的行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，法院行政審判案件數(shù)量不斷攀升，案件審理難度加大，對(duì)法院行政審判隊(duì)伍帶來(lái)很大壓力。懷化中院2015年5月1日以來(lái)，一審受理行政案件增長(zhǎng)近4倍，邵陽(yáng)中院受理的一審案件增長(zhǎng)7倍，受理的二審案件增長(zhǎng)4倍多。法官辦案任務(wù)很重，有些法官一年辦案數(shù)量突破200件。有的基層法院還存在“一人庭”現(xiàn)象。承擔(dān)案件集中管轄任務(wù)的資興法院(管轄6個(gè)縣、區(qū))和道縣法院(管轄3個(gè)縣)，行政審判人員也分別只有3名和2名，審判力量明顯不足。

　　三、幾點(diǎn)建議

　　(一)堅(jiān)持公正、及時(shí)審理行政案件，充分發(fā)揮行政審判職能

　　各級(jí)法院要站在促進(jìn)依法行政和推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程的高度，全面切實(shí)貫徹實(shí)施行政訴訟法，把加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判擺在更加重要的位置，不斷健全完善行政訴訟體制機(jī)制，認(rèn)真履行司法審查職權(quán)，依法審理各類行政案件。要狠抓審判工作，圍繞破解行政訴訟中的“三難”(立案難、審理難、執(zhí)行難)問(wèn)題，嚴(yán)格依法受理行政案件，做到有案必立，公正、及時(shí)審理，依法作出判決，嚴(yán)格執(zhí)行判決，對(duì)拒不執(zhí)行判決的，敢于依法處理，維護(hù)司法權(quán)威。要切實(shí)解決行政糾紛，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。要通過(guò)完善審判流程管理、審判監(jiān)督管理，規(guī)范裁判文書制作，加強(qiáng)文書的說(shuō)理性，提高辦案效率和庭審質(zhì)量。

　　(二)努力加強(qiáng)行政審判隊(duì)伍建設(shè)，提升專業(yè)化水平和能力

　　各級(jí)法院要以司法改革為契機(jī)，以公正司法為核心，以專業(yè)化建設(shè)為方向，進(jìn)一步健全行政審判工作機(jī)構(gòu)，配足配強(qiáng)行政審判工作力量，充實(shí)行政審判一線隊(duì)伍，保持行政審判隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定。要加大對(duì)新修訂的行政訴訟法的培訓(xùn)力度，提升法官的審判能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家政策發(fā)展、演變的情況了解，切實(shí)增強(qiáng)解決行政爭(zhēng)議的能力。要加強(qiáng)思想政治工作和職業(yè)道德教育，改進(jìn)工作作風(fēng)，確保隊(duì)伍公正廉潔。要不斷推進(jìn)以庭審為中心的審判方式改革，穩(wěn)妥推進(jìn)跨行政區(qū)域行政訴訟集中管轄試點(diǎn)改革，認(rèn)真研究解決改革中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。上級(jí)法院要加強(qiáng)對(duì)新類型案件和新情況、新問(wèn)題的調(diào)查研究，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)法院行政審判工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，全面提升行政審判隊(duì)伍的能力素質(zhì)。

　　(三)加大行政審判工作宣傳和監(jiān)督力度，營(yíng)造良好司法環(huán)境

　　各級(jí)法院要采取多種措施，加大對(duì)行政審判職能和作用的宣傳，提高廣大群眾對(duì)行政審判工作的認(rèn)知度，以行政審判的公正取信于民，增強(qiáng)公民、法人和其他組織通過(guò)行政訴訟解決行政爭(zhēng)議的信心。各新聞媒體要進(jìn)一步加大對(duì)行政訴訟法的宣傳力度，采取以案說(shuō)法等形式，在全社會(huì)普及行政訴訟法律知識(shí)。各級(jí)政府要大力宣傳行政訴訟相關(guān)法律法規(guī)，落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制，增強(qiáng)公民的行政法律意識(shí)，引導(dǎo)行政相對(duì)人在遭受行政行為侵害時(shí)通過(guò)司法途徑維護(hù)自身合法權(quán)益。各級(jí)人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)貫徹實(shí)施行政訴訟法工作的監(jiān)督，加大對(duì)行政訴訟體制機(jī)制改革支持力度，加大對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，進(jìn)一步加大對(duì)法院行政審判工作的監(jiān)督，促進(jìn)司法公正。

　　(四)提高依法行政水平，預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議

　　各級(jí)人民政府及其部門要充分認(rèn)識(shí)依法行政、建設(shè)法治政府的重要性和緊迫性，提高運(yùn)用法治思維和法治方式管理社會(huì)的能力，尊重法院的司法權(quán)威，支持法院依法獨(dú)立開展行政審判工作，主動(dòng)接受行政審判監(jiān)督，認(rèn)真履行法院的判決和裁定。要深入貫徹落實(shí)中央深改組審議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》，依法出庭應(yīng)訴，提升出庭應(yīng)訴水平。要重視法院司法建議，切實(shí)改進(jìn)行政執(zhí)法工作。要加強(qiáng)基層政府法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治國(guó)家方面的組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)作用。要強(qiáng)化行政復(fù)議功能，健全多元互補(bǔ)的行政爭(zhēng)議解決體系。