關于全省穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系情況的匯報

——2016年5月24日在省十二屆人大常委會第二十二次會議上

省農(nóng)業(yè)委員會主任    劉宗林

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

　　受省人民政府委托，現(xiàn)就全省穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系情況作如下匯報，請予審議。

　　一、關于近年我省穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系工作情況

　　近幾年來，全省各級各部門認真貫徹落實中央、省委省政府關于深化農(nóng)村改革的一系列重大決策部署，堅持以穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系為基礎，以農(nóng)村土地制度改革為重點，加快構建新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，維護發(fā)展農(nóng)民利益，有力促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村全面小康建設。這些年，我省農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟保持持續(xù)快速增長，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提升，農(nóng)村居民收入持續(xù)多年超過城市居民收入增長幅度，其中很重要的是，通過穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系，創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營制度，進一步解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。

　　1、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作扎實穩(wěn)步推進。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證，是穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的基石，是全面深化改革的一項全局性、根本性工作。對此，省委、省政府高度重視。2011年起我省開始啟動試點工作，2014年這項工作納入全省改革重點，2015年列入全國整省推進試點計劃。全省各級按照科學謀劃、辦點示范、分類指導、配套跟進的原則，狠抓工作落實，取得階段性成效。截止今年3月底 ，全省122個縣市區(qū)分期分批逐步開展工作，51個縣市區(qū)基本完成權屬調(diào)查任務，905個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、21286個行政村(原有建制村)基本完成確權任務，確權面積達1555萬畝，占全省家庭承包耕地面積的32%。在推進這項工作過程中，各級始終做到了“五個堅持”。即：堅持高位推動，注重頂層設計。守盛書記、家毫省長親自部署，道晉副省長具體抓，市縣鄉(xiāng)村四級聯(lián)動，層層制定工作方案，明確任務目標，強化保障措施，壓實了工作責任。堅持依法規(guī)范，確保穩(wěn)定。全省以確地確權為主，保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，保持二輪土地承包合同起止年限不變。堅持依靠群眾，充分發(fā)揮村民自治作用。明確要求村級確權工作方案，必須由村集體經(jīng)濟組織成員大會民主討論決定。堅持進度服從質量，落實群眾滿意標準。確保頒“鐵證”，讓農(nóng)民吃下“定心丸”。堅持屬地管理，嚴格檢查督促。落實縣市黨政一把手主體責任，確保土地確權工作實現(xiàn)證書標準化、登記制度化、管理信息化。由于各級各有關部門抓得緊、抓得實，措施得力，目前這項工作按照預定目標進展順利。

　　2、農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉取得明顯進步。為了進一步規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉，去年，省委、省政府出臺了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》(湘辦發(fā)〔2015〕58號)。土地流轉服務網(wǎng)絡初具規(guī)模，全省有87個縣市區(qū)建立了土地流轉有形市場， 1048個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉服務中心。省里出現(xiàn)了“土流網(wǎng)”，岳陽市和瀏陽、沅陵等市縣建立了農(nóng)村資產(chǎn)交易所。農(nóng)村土地糾紛仲裁體系逐步加強，全省有101個縣市區(qū)成立了農(nóng)村土地仲裁委員會，有50多個縣市區(qū)建立了“一庭三室”仲裁場所，組建了1379人的仲裁員隊伍。隨著土地流轉服務體系的逐步完善和農(nóng)村土地承包關系的進一步穩(wěn)定，土地經(jīng)營權流轉日趨活躍。截止2015年底，全省流轉耕地面積1894萬畝，占承包耕地總面積的36.4%，比2014年提高7.5個百分點，其中轉包682.8萬畝，轉讓73.4萬畝，互換133.7萬畝，出租799.9萬畝，股份合作106萬畝，其它88.3萬畝。

　　3、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展邁出較大步伐。在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎上，鼓勵土地流轉向種田能手、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。省政府先后出臺了《關于加快發(fā)展農(nóng)民合作社的意見》(湘政發(fā)〔2013〕34號)、《關于實施兩個“百千萬”工程加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的意見》、《關于加快發(fā)展家庭農(nóng)場的意見》(湘政辦發(fā)〔2015〕106號)等文件，整合資源，創(chuàng)新機制，突出工作重點，集中力量抓緊抓好“百企千社萬戶”、“百片千園萬名”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工程建設，促進全省農(nóng)業(yè)上規(guī)模、上水平。截止去年底，全省家庭農(nóng)場總數(shù)突破3萬戶，經(jīng)營土地面積達到327萬畝，戶均109畝；農(nóng)民合作社總數(shù)達到4.6萬家，合作社成員245萬戶，占全省農(nóng)戶總數(shù)的17.7%；省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)556家，國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)47家。這些年，我省糧食生產(chǎn)之所以能穩(wěn)定保持在較高生產(chǎn)水平，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提升，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)揮了重要骨干作用。

　　4、多元農(nóng)業(yè)社會化服務組織加快發(fā)展。順應農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新要求，各級在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基層公益性服務的基礎上，鼓勵多元主體進入農(nóng)業(yè)社會化服務領域。到去年底，全省各類農(nóng)業(yè)社會化服務組織發(fā)展到4.5萬家，其中農(nóng)機社會化服務組織2萬多家，農(nóng)業(yè)統(tǒng)防統(tǒng)治服務組織1345家。服務類型多樣，機制靈活。目前，主要服務模式有：看單點菜模式、套餐服務模式、托管保姆模式等，特別是職業(yè)農(nóng)民+土地合作社、家庭農(nóng)場+農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)+農(nóng)民專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶等復合型服務模式的迅速興起，為解決人多地少地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題，探索了有效的實現(xiàn)形式。

　　5、依法保障農(nóng)民土地權益取得明顯成效。近些年，在省人大的大力支持下，圍繞貫徹實施《農(nóng)村土地承包法》、《物權法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)，各地重點加強了穩(wěn)定與完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、規(guī)范市場主體和市場秩序、保護農(nóng)民土地權益等方面的立法工作，省里相繼出臺了《湖南省實施〈農(nóng)村土地承包法〉辦法》、《湖南省實施〈農(nóng)民專業(yè)合作社法〉辦法》、《農(nóng)業(yè)環(huán)保條例》、《農(nóng)村資源保護條例》等地方性法規(guī)。根據(jù)這些法律法規(guī)，省政府和各地還相繼出臺了配套政策措施。在推進依法興農(nóng)、加強農(nóng)村普法教育中，各地堅持把農(nóng)村土地承包相關法律法規(guī)作為農(nóng)村普法教育的重要內(nèi)容，不斷增強農(nóng)民的法治觀念，引導農(nóng)民依法合理反映土地利益訴求。近兩年，全省依法妥善處理各類土地糾紛12289件，有效維護了農(nóng)民土地合法權益，促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定。

　　多年來，盡管全省各級在穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系方面，做了大量扎實有效的工作，但由于歷史遺留的一些問題難以在短時期內(nèi)得到根本解決，在推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，又出現(xiàn)了不少新情況、新問題，新舊矛盾疊加，問題復雜敏感，任務仍然十分艱巨。主要表現(xiàn)在：隨著農(nóng)村土地權能的擴大，農(nóng)民對土地的訴求日趨強烈，人地矛盾更加突出；土地流轉服務跟不上，歷史遺留的土地糾紛多，加之過去土地流轉不規(guī)范，口頭協(xié)議多，這些問題處理起來十分棘手；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展水平還比較低，規(guī)?；?jīng)營程度不高，小生產(chǎn)與大市場的矛盾還沒有從根本上得到解決；農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度改革還未破題，大多數(shù)村集體經(jīng)濟很薄弱，雙層經(jīng)營“統(tǒng)”的問題還沒有得到較好的解決；農(nóng)村土地相關法治建設相對滯后，一些地方對農(nóng)民土地權益、耕地保護等還存在薄弱環(huán)節(jié)，違規(guī)占用耕地、改變土地性質、侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象時有發(fā)生；農(nóng)村土地確權登記頒證任務還十分艱巨。目前全省還有2/3的工作量還沒有完成；農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設與改革發(fā)展的要求還不相適應。

　　二、關于下一步穩(wěn)定完善工作的總體思路和主要措施

　　穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關系是農(nóng)村改革發(fā)展的一項長期而艱巨的戰(zhàn)略任務，下一步穩(wěn)定完善工作繼續(xù)貫徹落實中央、省委省政府關于深化農(nóng)村改革的一系列重大決策部署，堅持問題導向，堅定“三權分置”的改革方向，著力搞活經(jīng)營機制，加強綜合配套改革，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。

　　1、以農(nóng)村土地確權為重點，進一步穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。繼續(xù)貫徹落實“三權分置”要求，進一步明確并堅持農(nóng)村土地集體所有權、落實農(nóng)戶承包權、搞活農(nóng)戶經(jīng)營權。今明兩年的工作重點，首要的是繼續(xù)扎實推進農(nóng)村土地確權登記頒證工作，著力解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記薄不健全等問題，把承包地塊面積、合同、權屬證書全面落實到戶。當前的工作，統(tǒng)籌謀劃，分類指導。對去年已經(jīng)啟動整縣推進的51個縣市區(qū)，認真組織回頭看，按照質量標準，缺什么補什么；對今年啟動整縣推進的49個縣，按照時間節(jié)點要求，確保年底前完成外業(yè)任務；其余的縣市區(qū)年底前全面啟動，確保在2017年底前全省保質保量全面完成確權任務，為“三權分置”，深化農(nóng)村土地制度改革夯實基礎。

　　2、以規(guī)范土地流轉為重點，建立完善土地流轉服務體系。堅持依法自愿有償原則，積極引導農(nóng)村土地流轉，進一步創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉形式，鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉承包地，鼓勵采取委托流轉、股份合作等方式，引導集中連片流轉；積極引導農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權入股組建土地股份合作社。按照縣級有流轉中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有流轉服務站、村級有信息員的要求，加快建立農(nóng)村土地流轉服務體系，運用確權數(shù)據(jù)成果，逐步建立省市縣三級土地流轉服務平臺。建立健全土地流轉市場運行機制，嚴格規(guī)范土地流轉合同。建立健全土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系，提升糾紛仲裁能力。從今年起，將農(nóng)村土地糾紛仲裁體系建設納入社會綜治管理范疇，促進土地糾紛化解在基層。既鼓勵工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又注重加強對工商企業(yè)租地的監(jiān)管和風險防范，落實工商資本租地分級備案制度，嚴格監(jiān)管，堅持農(nóng)地農(nóng)用，嚴守確保土地流轉不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權益、不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的底線。

　　3、以構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系為重點，積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。以“百企千社萬戶”為抓手，加快發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。發(fā)揮家庭經(jīng)營的基礎作用，建立家庭農(nóng)場培育機制。加快發(fā)展農(nóng)戶合作經(jīng)營，鼓勵發(fā)展多種形式的農(nóng)民合作組織，深入推進示范社創(chuàng)建活動，積極開展農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社試點，注重農(nóng)民專業(yè)合作社質量提升，鼓勵發(fā)展適合企業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，帶動農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。深化農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革，新增補貼重點向從事糧食規(guī)?；a(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。建立財政專項，鼓勵發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推動財政支農(nóng)項目與新型經(jīng)營主體有效對接，使其參與財政支農(nóng)項目的建設、運行和管理。在年度建設用地指標中，合理安排新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的擴建、新建項目用地。

　　4、以加強農(nóng)民教育培訓為重點，著力培育新型職業(yè)農(nóng)民。穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營基礎的關鍵在培育新型職業(yè)農(nóng)民。加大統(tǒng)籌各類教育培訓資源的力度，積極構建以農(nóng)業(yè)廣播電視學校、農(nóng)業(yè)職業(yè)院校等專門教育培訓機構為主體，農(nóng)技推廣服務機構、農(nóng)業(yè)科研院所、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作社等多元參與的新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓體系。加大農(nóng)民國際和地區(qū)性教育培訓交流力度。完善新型職業(yè)農(nóng)民認定制度，搭建新型職業(yè)農(nóng)民人才信息交流平臺，培育新型職業(yè)農(nóng)民人才市場。以家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)社會化服務從業(yè)人員為重點，培育一批生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型和社會服務型新型職業(yè)農(nóng)民。

　　5、以擴大農(nóng)村土地權能為重點，積極穩(wěn)步推進制度創(chuàng)新。認真落實中央、省委省政府已出臺的穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，擴大農(nóng)村土地財產(chǎn)權能的政策措施，積極穩(wěn)妥開展擴大農(nóng)村承包土地權能試點。從今年起，在岳陽縣、漢壽縣等8個縣市區(qū)開展土地經(jīng)營權抵押貸款試點，在桃江縣開展土地經(jīng)營權有償退出試點，在資興市等有條件的地方，開展農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度改革試點，搞活承包土地經(jīng)營權，激活農(nóng)村土地資源要素潛力，提高農(nóng)民承包土地收益。認真總結推介“長久不變”、“三權分置”理論與實踐創(chuàng)新的試點經(jīng)驗，鼓勵支持農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新。抓緊研究土地承包關系長久不變的具體實現(xiàn)形式，推動修訂完善相關法律法規(guī)。