核安全立法淺見

　　2016年11月6日下午，十二屆全國人大常委會第二十四次會議首次審議了《中華人民共和國核安全法(草案)》(以下簡稱“核安全法(草案)”)。這次審議，再一次體現了中國政府對人民群眾的關懷和對國際社會負責任的態(tài)度。為了使社會公眾對核安全立法有一個基本的了解，現對制定核安全法的有關情況淺顯陳述一二。

　　一、關于立法背景

　　自1955年1月15日毛澤東主席主持召開中央書記處擴大會議，做出建立和發(fā)展我國原子能事業(yè)的戰(zhàn)略決策以來，我國的核事業(yè)經歷了60多年的發(fā)展史。直至近年來，我國民用領域核事業(yè)又發(fā)展迅猛，已經具有一定規(guī)模，到今年6月底，正在運行的核電機組31臺，裝機容量2969萬千瓦，在建機組23臺，裝機容量為2609萬千瓦，是目前世界上核電在建規(guī)模最大的國家。根據規(guī)劃，預計到2020年我國核電機組數量將躍居世界第二位。為保證核事業(yè)的健康發(fā)展，進一步提高核安全保障措施，迫切需要制定核安全法律予以規(guī)范。

　　黨中央、全國人大常委會和國務院高度重視核安全立法工作。習近平總書記在兩次國際核安全峰會上，分別就我國的核安全觀和核安全立法工作做出過重要論述。2014年3月，他在第三屆國際核安全峰會上指出：“發(fā)展和安全并重、權利和義務并重、自主和協(xié)調并重、治標和治本并重”，呼吁國際社會攜手合作，實現核能持久安全和發(fā)展。2016年4月，習近平總書記在第四屆核安全峰會上指出：“我們要結合國情，從國家層面部署實施核安全戰(zhàn)略，制定中長期核安全發(fā)展規(guī)劃，完善核安全立法和監(jiān)管機制”。

　　此前，國務院及其有關部門已經制定了大量的行政法規(guī)和部門規(guī)章；全國人大代表多年來連續(xù)提出核安全立法議案，社會公眾對核安全問題高度關注。2013年9月，全國人大常委會把核安全立法納入經中央批準的十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，交由全國人大環(huán)境與資源保護委員會牽頭起草和提請審議。

　　盡管中國自五十年代中期開始核事業(yè)，在六十多年從事核事業(yè)的歷史中沒有發(fā)生過類似一些國家那樣的重大核事故，具有較好的核安全業(yè)績。但許多年來有關核安全立法工作，卻始終受到國際原子能機構和一些西方國家的批評和指責，其主要原因是中國沒有制定有關核安全的專門法律。事實上，中國根據本國實際，采取了適應中國國情的核安全立法方式。迄今為止已經制定了十部與核安全相關的條例，還有一部法律即放射性污染防治法。有關核安全的規(guī)范內容明確規(guī)定在這些條例和這部法律之中，且內容較為完整，幾乎涵蓋了有關核安全的各個方面，但由于沒有一部足以說服國際社會的法律而受到批評和指責。一方面來說，這是對中國在核安全法制建設上所做出的一切努力給予的不公正待遇；另一方面，也說明了國際社會對核安全專門立法的重視，他們把核安全法律與國家核安全緊密地聯(lián)系在一起，注重這種法律實證和遵從法律權威的意義。

　　美國的三里島核事故、前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故和日本福島核事故向人們警示了核污染的嚴重危害性和核安全工作的極其重要性。許多國家和人們因為這三次重大核事故而恐核，于是有人發(fā)出了反核和棄核的呼聲。然而，當核技術一旦產生后，更鑒于它在人類社會生產、生活、醫(yī)療、科研、軍事等諸多方面應用的重要成就，反核和棄核就只能是一部分人的愿望了。除非所有的國家都徹底地反核和棄核，否則就形成了有核國家對無核國家的實際威脅；也會造成核能資源和核技術的浪費。事實上，人們的反核意愿和行為并非是理性的，自二戰(zhàn)以來，人類社會沒有再次發(fā)生大的戰(zhàn)爭，一個重要的因素就是核威懾的作用。自從有了核武器，核大國之間的戰(zhàn)爭就最大程度地受到了抑制，這是核技術對人類和平與安寧的貢獻。人們反核和棄核的根源是因為歷史上三次重大核事故帶給人們的恐懼，如果我們認真去分析這三次核事故的原因就會發(fā)現，其中核技術的局限性是重要的因素。在三次核事故中，美國的三里島核事故釋放的核污染威脅是最嚴重的，但卻沒有造成大的破壞性，其中重要的原因是三里島核技術保證了這次核污染沒有釋放出來，因此沒有導致嚴重的社會危害結果。而切爾諾貝利核事故和福島核事故則主要是因為技術水平的限制所導致，并危害了社會，福島核事故又是技術加責任雙重原因，而技術的限制又是主要原因。盡管日本的核事故是在不久前發(fā)生的，但其核技術卻是相對落后的。由此，我們說核事故的發(fā)生與核技術有著緊密的聯(lián)系。也就是說，如果在核技術上給予充分的重視并予以保障，則核事故是可以避免的。今天的核技術早已突破了導致切爾諾貝利核事故和福島核事故的落后水平，具有充分的技術保障性。關鍵的問題是要保障高水平核技術的有效利用，并使之起到安全的保障作用。人們擔心的實質應當是由于責任心和制度的缺失等重要原因導致高水平核技術不能夠隨時隨地安全應用，不能時刻保障由有效利用核技術而形成的核安全事實，以避免核事故。這就需要用法律來建立嚴密而又嚴格的制度，規(guī)范人們的行為，即通過法律對人們從事核事業(yè)的全部流程中的行為做出清楚、明確的規(guī)范、分清責任，以避免核事故的發(fā)生，而核安全立法的重要性和作用就體現在這里。

　　此次全國人大常委會的審議，力求使核能和核技術在中國的應用切實造福人類并推動核領域各項事業(yè)的健康發(fā)展，以改變以往人們的恐核心理和那些不和諧的棄核和反核狀態(tài)。真正實現中國的核安全。為此，我們來看看這部新制定的核安全法(草案)究竟從哪些方面對切實保障中國的核安全做出了規(guī)范。

　　二、關于核安全法(草案)的主要內容

　　首先我們來討論一下立法目的和法律的調整范圍。前面在立法背景中，已經對核安全立法目的做出了一些概念性的初步陳述，這里就核安全法(草案)的內容，再做系統(tǒng)的說明。草案第一條明確規(guī)定：“為了安全利用核能，保證核設施、核材料安全，預防與應對核事故，保護從業(yè)人員和公眾的安全與健康，保護環(huán)境，制定本法。”這一規(guī)定，從如下四個方面明確了立法目的，一是為安全利用核能，保證核設施、核材料安全；二是為預防與應對核事故；三是為保護從業(yè)人員和公眾的安全與健康；四是為保護環(huán)境。這一立法目的出發(fā)點和立足點是預防和應對由核設施、核材料可能導致的核事故及其造成的對人身和環(huán)境的危害。

　　關于第一項立法目的，前面已經做了說明，我國的核能快速發(fā)展且規(guī)模不斷擴大，但首先需要安全利用，沒有安全，核能就會成為烏有，而這一安全保障的重要因素之一是核設施、核材料的自身安全。關于第二項立法目的預防與應對核事故，這說明了我們的核安全工作的主要內容包括預防核事故和應對核事故這兩個方面，需要從立法目的上予以明晰。關于第三項立法目的“保護從業(yè)人員和公眾的安全與健康”，在常委會審議過程中，有一種觀點認為，核安全立法的重要目的之一應當是首先保護公眾的安全和健康，而不應當首先保護從業(yè)人員，為此建議將第三項立法目的的表述做一調整，將公眾放在從業(yè)人員之前，即首先考慮保護公眾，然后考慮保護從業(yè)人員。關于這個問題在其他領域中，把公眾和從業(yè)人員顛倒過來應當是正確的，但在核領域則有所不同。因為一方面來說，公眾的核安全是要通過懂得專業(yè)技術的從業(yè)人員的技術操作來保障的，如果從業(yè)人員被污染了公眾的安全和健康就難以得到保障；另一方面來說，只要保障了距離核污染最近的從業(yè)人員的安全，公眾的安全就有了基本的保障，對于距離核設施、核材料最近的從業(yè)人員來說，只要有小劑量的輻射污染，他們就會遭致重大的損害，而這些小劑量的輻射污染對于遠離核設施和核材料的公眾來說，也許是不會有更大危害的，保護從業(yè)人員的核安全也是對核安全的更高要求。因此，為了保障更多的人免受核污染，在國際原子能機構的安全規(guī)則中，是把從業(yè)人員放在首先受保護的地位的。關于第四項立法目的“保護環(huán)境”是無容置疑的，隨著人們環(huán)境意識的提高，對于保護環(huán)境是當今社會人民群眾的基本要求之一，其重要性自不必更多說明了。以上立法目的還有一個缺陷，就是應當明確“保障國家安全”，關于這個問題，在常委會審議中有委員提出了這樣的修改建議，希望在未來的修改中能夠予以采納。

　　根據立法目的，草案第三條明確了本法的適用范圍主要限定在涉及核設施和核材料的有關活動及為其提供設備、工程及服務等的行為，以及相關的管理與監(jiān)督行為上。于是引出了關于核安全法的調整范圍。

　　這次審議的核安全法(草案)是在現行放射性污染防治法和十部條例的基礎上，并協(xié)調正在起草中的原子能法的相關內容的前提下，確定調整范圍即法律適用范圍的，明確把核設施、核材料安全問題作為規(guī)范的重點。有人認為，廣義的核安全，應當包含三大類內容即核安全、核安保和核保障。為什么核安全法(草案)僅僅把核安全問題中的核設施、核材料這兩方面內容作為規(guī)范的重點呢?

　　這里主要是考慮對于核安保和核保障問題，正在起草的原子能法中將作為重點規(guī)范內容，因此核安全法中不應予以重復規(guī)范，而是以狹義核安全問題中可能存在重大核事故隱患的核設施、核材料安全問題作為規(guī)范的重點內容，即抓住核安全的重點。對于狹義核安全體系中，有關核技術應用(諸如放射源、同位素、射線裝置等應用問題)、伴生放射性礦開采過程中的核安全問題，鑒于已經在放射性污染防治法中做出了規(guī)定，這里不再重復規(guī)定。對于放射性廢物(也有稱“核廢料”)的處理處置問題，之所以也放在核安全法(草案)中予以規(guī)范，主要是考慮有關放射性廢物造成的危害是巨大的，同時考慮它與核材料管制有密切關系，甚至從某種意義上講它也屬于核材料管制范圍。至于有關兩法的重復規(guī)范問題，需要在未來的放射性污染防治法修改時予以協(xié)調和解決。

　　其次，關于核安全方針及基本原則。草案第四條明確了從事核事業(yè)應當遵循“確保安全”的方針。這一方針所強調的是在發(fā)展核能和核技術應用中，必須保障核安全。這一方針的確定是根據習近平總書記在第四次國際核安全峰會上的講話內容：“中國始終在確保安全的前提下，致力于開發(fā)利用核能”所確定的。對此，在起草過程中存在不同意見，其主張將核行業(yè)中長期形成的“安全第一，質量第一”作為核安全基本方針。對此，我們認為，“安全第一”的說法僅僅是一種意念，屬于一種思想要求，而如何實現“安全第一”、如何衡量“安全第一”難以在法律中量化，而對行為的量化又是法律思維的基本要素。關鍵的問題不在于抽象地把安全放在第幾位，而是要具體地實現安全的事實和結果。在頭腦中的“安全第一”和行動中的“確保安全”是有所區(qū)別的，在某種意義上講又是區(qū)別巨大的。所以，作為對思想要求的“安全第一”和對行為要求的“確保安全”是兩類不同性質的思維方式，法律作為行為規(guī)范，更注重對行為及其結果的追求。所以，在經過爭議之后，根據行業(yè)界要求在法律草案中必須明確基本方針的堅定意志，草案最終把“確保安全”作為核安全的基本方針。關于“質量第一”是保障核安全的一個基礎性問題，只要核行業(yè)的各項產品的質量得到保障，核安全就有了良好的基礎，但如何判定質量第一，在什么樣的意義上去認定質量第一，這同樣是一種“可以意會而不可以言傳”的意念，作為法律規(guī)范是不易量化清楚的，法律規(guī)范所應追求的是符合產品質量標準的安全保障，而不僅僅是抽象的“排位”。另鑒于有關核產品質量問題屬于原子能法應當規(guī)范的內容，如果確實需要明確“質量第一”，那也應該在原子能法中予以明確。

　　草案第四條還明確了核安全工作的基本原則，從法律意義講這一原則應當屬于行為原則。根據行業(yè)界和有關管理部門的要求，草案明確為“安全第一、預防為主、責任明確、嚴格管理、縱深防御、獨立監(jiān)管、全面保障”的核安全行為原則。“安全第一”是根據一些院士的強烈要求最終增加的內容，但如何從行為上考量“安全第一”，還需要有關部門和專家在現實中找到量化的結果。“預防為主”是強調對核污染的預防作為核安全的主要工作。責任明確是要求在核安全行為規(guī)范中明確各方責任。嚴格管理是對核安全管理提出的基本要求。關于縱深防御需要在這里多說幾句，這一提法是核領域的傳統(tǒng)提法，最早來自軍事術語，應當是從“戰(zhàn)略縱深”的表述中演變而來，縱深防御就是要對核事故的預防加大縱深，多層次的安全保障，最初行業(yè)界提出這一概念時法律界從法律用于的角度出發(fā)予以否定，認為含義不夠清楚，而行業(yè)界卻又一時拿不出明確的文字表述，處于一種可意會不可言傳的狀態(tài)，后來經過法律工作者與行業(yè)界人士的共同協(xié)商討論，拿出了一個較為貼近法律規(guī)范語言的表述，經過立法機關的再加工，表述在草案的附則中，即“是指通過設定一系列遞進并且獨立的防護、緩解措施或者實物屏障，防止核事故發(fā)生，減輕核事故后果”的行為。“獨立監(jiān)管”是根據國際原子能機構的要求和國際通用做法確定的一項核安全行為原則。獨立監(jiān)管實際上是針對核行業(yè)管理不受任何限制的獨立監(jiān)督活動，這是確保核安全的管理要求，是總結各國核安全管理經驗得出的。全面保障的原則是從保障核安全工作的完整性、全局性出發(fā)提出的要求。

　　第三，關于管理體制。像所有國家的核安全管理一樣，我國的核安全管理也是軍民分開的，同時我國的核安全管理體制又具有獨自的特點，是多年來經驗的積累結果，隨著民用核事業(yè)的快速發(fā)展，軍民融合性不斷增強，因此在管理上的交叉問題也不斷出現。根據長期以來行之有效的國務院部門職責分工，草案第六條予以確認，即明確國務院核安全監(jiān)督管理部門負責核安全的監(jiān)督管理，這個部門按照軍民分開的管理模式實際為兩個，一個負責民用核安全管理，一個負責軍工核安全管理。核安全法(草案)主要針對民用核安全管理的規(guī)范，但鑒于軍民融合的問題，也一定程度地涉及有關軍民融合核安全的管理問題。國務院其他有關部門在各自職責范圍內負責有關的核安全管理工作。

　　第四，關于核安全責任。核安全責任是保證核安全的前提和基礎。草案專門就全方位核安全責任做出了規(guī)范。在第五條中明確了“核設施營運單位、核材料持有單位對其行為的核安全負主要責任”。本條中還進一步明確了“為核設施選址、設計、建造、調試、運行、延壽、退役及核材料利用等行為提供設備、工程和服務等的有關單位，應當對其行為負相應責任”。草案中眾多條款規(guī)定的政府及其有關部門的職責，也同時是政府及其有關部門的核安全責任。此外，對于放射性廢物處置、核損害賠償等，草案也做出了相應規(guī)范。

　　第五，關于核損害賠償問題。在法律草案起草過程中，關于是否在核安全法(草案)中對核損害賠償問題做出詳細規(guī)范，存在著較大的爭議。一種觀點認為，在核安全體系中應當包含核事故以后的糾紛解決機制，而核損害賠償就是其中重要的組成部分。因此，應當將作為核事故以后的糾紛解決機制的損害賠償問題也包含在核安全法(草案)中。但反對的觀點則認為，從當今各國的經驗看，關于核損害賠償的立法，有核國家甚至一部分無核國家均制定了專門法律，幾乎沒有哪個國家把核損害賠償問題與核安全問題混合規(guī)范，因為核損害賠償問題屬于典型的民事法律規(guī)范內容，且已經自成體系，應該專門立法。同時認為，核安全法首先是一部關于核安全的行政法，如果把具有完整規(guī)范體系的核損害賠償問題放在核安全法中一并規(guī)范，會使法律內容主次不分，喧賓奪主，使完整的核安全行政管理體系受到沖擊。因此不建議在核安全法中過多規(guī)范核損害賠償問題，應當制定專門的核損害賠償法予以規(guī)范。為適應國際合作的需要，從解決實際問題的角度出發(fā)，草案僅就核損害賠償的主要責任及其主體、免除承擔責任和第三方免責等問題做出了規(guī)定。

　　第六，關于核安全制度措施。為了保證法律的系統(tǒng)性和完整性，草案規(guī)定了各項具體的核安全管理制度和措施，包括規(guī)劃制度、標準制度、報告與反饋制度、許可制度、核事故應急準備與響應制度、資質資格管理制度等，在這些制度中明確了一些相關的核安全保障措施，如核安全文化、宣傳和教育、人員培訓、國際合作、科研、資金保障等。

　　第七，關于公眾參與和監(jiān)督檢查。首先，由于幾次核事故的影響，關于公眾參與和核安全公開透明問題是當今世界各國公眾所普遍關注的重大問題，為了解決社會公眾的恐核心里，使之正確認識核安全，保證人民群眾參與到核安全工作中，草案設專章第四章“信息公開與公眾參與”，對信息公開做出了具體規(guī)定，并進一步明確了公眾參與的有關內容。其次，為了強化核安全的政府監(jiān)管責任，保證草案規(guī)定的各項制度和措施得以有效貫徹實施，在第一章規(guī)定核安全文化建設的基礎上，草案專設第五章“監(jiān)督檢查”，明確了政府應當履行的監(jiān)督檢查職權、責任，檢查內容和方式。

　　第八，關于法律責任。為了保證草案總則和分則中各項禁止性、限制性和義務性規(guī)定得以有效實施，第六章“法律責任”中對政府及其有關主管部門工作人員，核設施營運單位、核材料持有單位以及為之提供各種服務的主體的責任追究問題，均做出了明確規(guī)定，包括行政責任、民事賠償責任和刑事責任等內容。

　　三、關于核安全法與其他相關法律的關系

　　放射性污染防治法是現行與核安全相關的法律，此外原子能法也正在起草過程中，這兩部法律與核安全法均涉及核安全問題，那么三者的關系如何，這是社會公眾專注的問題之一。首先，就放射性污染防治法來說，這部法律從污染防治的角度出發(fā)，對核設施、核技術應用和伴生放射性礦開采中涉及的核安全問題做出了相應的規(guī)范，但由于從污染防治的角度出發(fā)，對核安全問題的規(guī)范不完整、不深入，也不夠準確。由于放射性污染防治法規(guī)范的內容中包含核技術應用和伴生放射性礦開采中可能發(fā)生的相對輕微的核污染問題，因此強調污染防治。與之相比，核安全法更多從防范核事故，尋求確保核安全，即從不發(fā)生污染的角度去規(guī)范人們的行為，對核安全行為規(guī)范的更為嚴格、更為完整、更為準確。而原子能法是核領域中帶有整體性、綜合性、基礎性的一般法，核安全法是核領域中有關核安全的特別法。鑒于兩者為一般法與特別法的關系，原子能法對核問題規(guī)范的更為全面，涉及關于核安全的一般性、全局性問題，對于有關原子能的權屬、開發(fā)與和平利用以及科學研究等所有活動做出全面規(guī)范。而核安全法是有關核領域有關安全問題的專門法，重點以核設施、核材料安全為主要規(guī)范內容。對于核安全問題規(guī)范得更為專一、更為深入、更為突出重點，以防范核領域可能發(fā)生重大污染事件和核安全事故作為主要規(guī)范內容。因此，這次核安全立法一項重要的工作就是首先協(xié)調好核安全法與另外兩部分的關系，做好合理的規(guī)范分割。

　　以上從三個方面對核安全立法談了個人的見解，鑒于草案涉及的內容較多，加上專業(yè)化較強，一一道來惟恐字數過多，僅就一些問題淺談一二，供關注這項立法工作的人們參考。

　　(作者為全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室主任)