【江蘇】加強(qiáng)對(duì)政府誠信守法的監(jiān)督

    中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》確定了法治政府建設(shè)的基本目標(biāo)：“經(jīng)過堅(jiān)持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。這二十四個(gè)字中，“守法誠信”最為關(guān)鍵，又最為艱巨。如果誠信缺失，其余二十個(gè)字就很容易流于形式或者被大打折扣。為此，《綱要》要求“發(fā)揮政府誠信建設(shè)示范作用，加快政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)。”帶頭恪守誠信的政府才是真正的法治政府。因而，推進(jìn)法治政府建設(shè)必須把誠信守法作為重點(diǎn)內(nèi)容、重點(diǎn)任務(wù)。而作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人大及其常委會(huì)，不僅要監(jiān)督政府建立健全依法行政的制度體系，而且要監(jiān)督政府真心實(shí)意地依法行政。

　　《綱要》所說的“守法誠信”，包含了多重要求。其一，既要守法，又要誠信。其二，守法行為本身即依法行政本身要誠信。既然誠信建設(shè)被寫進(jìn)法治政府建設(shè)綱要，作為法治政府建設(shè)的目標(biāo)之一，我認(rèn)為守法誠信，實(shí)質(zhì)要求就是誠信守法，即政府在依法行政過程中要堅(jiān)守誠信，貫徹誠實(shí)信用原則。政府誠信守法，要求政府的一言一行都要自覺遵守法律，尤其在依法行使行政權(quán)力，履行行政職責(zé)上必須恪守誠信，以一種高度自覺的態(tài)度真心實(shí)意地依法行政。隨著行政法律法規(guī)體系的不斷完善和對(duì)政府依法行政的持續(xù)強(qiáng)調(diào)以及各種監(jiān)督的強(qiáng)化，政府行政行為于法有據(jù)漸成習(xí)慣。但是，形式上依法行政還不等于實(shí)質(zhì)上的依法行政，更不等于已經(jīng)建成法治政府。只有基于誠信的實(shí)質(zhì)上的依法行政，才體現(xiàn)法治政府的本質(zhì)。

　　一、依法行政實(shí)踐中的誠信不足問題

　　在依法行政實(shí)踐中，一些地方行政機(jī)關(guān)的具體行政行為誠信不足的現(xiàn)象并非個(gè)別。一些行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)或者行政執(zhí)法活動(dòng)形式上或者表面上也是依法行事，從實(shí)體到程序似乎都遵循了“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的要求，于法有據(jù)，但實(shí)質(zhì)上可能故意規(guī)避了法律對(duì)該行為的本質(zhì)要求，而且通常隱藏著某種違背法律本意的動(dòng)機(jī)。非誠信依法現(xiàn)象雖屬少數(shù)，但表現(xiàn)形式多樣，存在于許多領(lǐng)域、許多環(huán)節(jié)。略舉如下：

　　一是不作為、慢作為。表現(xiàn)為負(fù)有特定職責(zé)的行政職能部門已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)依法處理的事項(xiàng)，卻遲遲沒有行動(dòng)。例如不久前媒體曝光的新沂高流鎮(zhèn)等地72家黑加油站點(diǎn)的問題。對(duì)這些黑加油站點(diǎn)群眾早有反映，就在路邊，說執(zhí)法管理部門一直不知情不大可能，且據(jù)說前年就整治過，只是未見多大效果。黑加油站點(diǎn)依然存在且已有相當(dāng)長時(shí)間，但直至媒體報(bào)道，引起公眾反響和上級(jí)過問后才雷厲風(fēng)行予以查處整頓。相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)視而不見，聽之任之，遲遲不采取有效措施予以查處取締，而引起輿論強(qiáng)烈反映了，又很快解決了問題。這就是依法行政中缺乏誠信的表現(xiàn)。

　　二是推諉扯皮。所謂推諉，既有轄區(qū)之間的推諉，又有部門之間的推諉。如群眾投訴反映，有企業(yè)偷排有害氣體，導(dǎo)致周邊居民不敢開窗。接到投訴后，這個(gè)區(qū)的環(huán)保執(zhí)法部門說，我們區(qū)里的企業(yè)都是依法排放，沒發(fā)生偷排；相鄰區(qū)的環(huán)保執(zhí)法部門也說他們區(qū)不存在企業(yè)違法排放的問題。有時(shí)一個(gè)非法生產(chǎn)加工企業(yè)，可能涉及生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品，可能涉及非法排污問題，還可能涉及消防安全問題，但群眾向某個(gè)部門舉報(bào)投訴后，接到舉報(bào)投訴的部門可能找出種種理由認(rèn)為不屬于自己部門管，而應(yīng)該由另外一個(gè)職能部門去管。確實(shí)，按照依法行政的要求，工商部門不能管環(huán)保的事，環(huán)保不能去管質(zhì)監(jiān)的事，質(zhì)監(jiān)也不能管安全生產(chǎn)的事。但是，即使沒有本部門的事，接到群眾反映后，至少也得去調(diào)查一下，至少也得把發(fā)現(xiàn)的問題轉(zhuǎn)給另外一個(gè)職能部門；如果涉及到多個(gè)部門的，更應(yīng)該主動(dòng)聯(lián)系其他部門一起查處，何況現(xiàn)在許多法律法規(guī)和政策都要求對(duì)某些重大問題齊抓共管。不是自己主管，不等于自己有權(quán)不管。那種能推則推的做法，也是一種依法行政過程中的失信行為。

　　三是搞“上有政策，下有對(duì)策”的變通，規(guī)避依法行政。例如，國家對(duì)土地利用實(shí)行嚴(yán)格的指標(biāo)管理，有些基層政府在土地利用指標(biāo)不夠時(shí)，就采取長期以租代征的方法進(jìn)行變通。表面上看并沒有突破土地利用指標(biāo)，但實(shí)質(zhì)上在指標(biāo)外照樣利用土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。

　　四是向上級(jí)報(bào)告情況失實(shí)。依法行政的基本原則是實(shí)事求是，但有些地方政府或者政府部門在向上級(jí)匯報(bào)反映情況時(shí)存在失實(shí)的問題。最為典型的是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)注水現(xiàn)象，根據(jù)需要多報(bào)虛報(bào)或者少報(bào)瞞報(bào)。這種現(xiàn)象雖然與不合理考核機(jī)制有直接關(guān)系，但對(duì)上級(jí)政府或上級(jí)部門不如實(shí)報(bào)告情況，毫無疑問屬于依法行政中的誠信缺失。

　　五是違背承諾。一些基層政府在招商引資中常常做出很有吸引力的承諾，包括提供優(yōu)惠的硬條件和完善的軟環(huán)境。但當(dāng)投資者資金一到，就慢慢變卦了，許多承諾不再兌現(xiàn)。有些人將這種現(xiàn)象稱之為“開門引資，關(guān)門捉資”或者說“關(guān)門打狗”。還有的表現(xiàn)為形式上依法交易，實(shí)質(zhì)上以權(quán)違約。例如，在個(gè)別地方，政府公告土地出讓條件，吸引企業(yè)交款競(jìng)拍。但當(dāng)出讓合同訂立生效，收取土地出讓金后，因故改變土地用途或者土地利用條件，以致中標(biāo)企業(yè)陷入無法按原規(guī)劃和土地出讓合同開發(fā)利用土地。此時(shí)，企業(yè)可能不得不向政府要求退還部分土地出讓金甚至要求賠償損失，而政府則以種種理由拒絕或者無期限拖延退款。政府向公眾承諾或者向特定的人、特定的組織承諾后，不兌現(xiàn)承諾的原因無論是當(dāng)初的承諾不合法，還是合法的承諾兌現(xiàn)有困難，都違反了依法行政中的誠實(shí)信用原則。

　　表現(xiàn)形式多種多樣，本質(zhì)上都違背了誠實(shí)信用。不是行政機(jī)關(guān)做不到，而是沒有實(shí)心實(shí)意去做。是誠信的缺失或者誠信不足，導(dǎo)致了一種停留在形式上的依法行政或者是打折扣的依法行政。

　　二、誠信缺失或者誠信不足對(duì)法治政府建設(shè)的消極影響

　　在一些地方、一些部門存在的非誠信依法行政現(xiàn)象，對(duì)法治政府建設(shè)具有嚴(yán)重的阻滯作用。

　　首先，損害政府誠信形象和建設(shè)法治政府的信心。依法行政實(shí)踐中出現(xiàn)的少數(shù)不誠信現(xiàn)象，妨礙公眾對(duì)政府誠信度的正確認(rèn)知和公正評(píng)價(jià)，其結(jié)果是既損害政府形象，又損害人們建設(shè)法治政府的信心。

　　其次，妨礙法治政府建設(shè)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效是法治政府建設(shè)的五項(xiàng)重要目標(biāo)，但每一項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都離不開守法誠信四個(gè)字。如果沒有誠信作為保證，科學(xué)設(shè)定的職能未必能實(shí)現(xiàn)，權(quán)責(zé)分明但仍可能濫用權(quán)力或者不負(fù)責(zé)任，執(zhí)法不嚴(yán)、不公、暗箱操作或者執(zhí)法謀利等現(xiàn)象也會(huì)禁而不絕。全面實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的整體目標(biāo)必須以誠信為前提，以誠信為保證。

　　再次，法治政府建設(shè)難以得到群眾支持。法治政府建設(shè)離不開公眾的支持與配合，如果政府在依法行政過程中本身缺乏誠信，不能率先垂范、尊法守信，公眾就會(huì)受到不良影響，從而難以形成自覺的守法意識(shí)，養(yǎng)成守法的良好習(xí)慣。公眾的法律素質(zhì)不能明顯改善，法治政府建設(shè)就會(huì)缺乏群眾基礎(chǔ)，缺少群眾的支持配合，就會(huì)困難重重。

　　最后，損害整個(gè)法治權(quán)威。為數(shù)不多的非誠信依法行為，對(duì)法治的權(quán)威性損害極大。法治政府依賴于整個(gè)法治權(quán)威的存在，法治政府建設(shè)的過程也是不斷強(qiáng)化法治權(quán)威的過程。如果法治沒有權(quán)威，也就不可能建成真正的法治政府。

　　三、人大強(qiáng)化對(duì)于政府誠信守法監(jiān)督的三點(diǎn)建議

　　各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)于法治政府建設(shè)的監(jiān)督是其重要的監(jiān)督內(nèi)容之一。國務(wù)院將“守法誠信”作為法治政府建設(shè)的目標(biāo)寫進(jìn)綱要，又提出了“發(fā)揮政府誠信建設(shè)示范作用，加快政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)”的要求，地方政府應(yīng)當(dāng)以積極的行動(dòng)實(shí)施綱要的這一要求。守法誠信四字中的誠信首先應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在守法過程中，在遵守法律、依法行政方面首先要做到恪守誠信。法治政府的誠信建設(shè)，政府是責(zé)任主體，但人大也應(yīng)當(dāng)行使監(jiān)督的權(quán)力，督促政府加快誠信踐諾機(jī)制建設(shè)。依據(jù)監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)能，各級(jí)人大常委會(huì)可以通過以下形式監(jiān)督促進(jìn)政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)，在依法行政過程中避免失信行為。

　　第一，聽取和審議政府關(guān)于守信踐諾機(jī)制建設(shè)的專項(xiàng)工作報(bào)告。作為法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，加強(qiáng)政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮政府在誠信建設(shè)方面的示范作用，應(yīng)該提上重要的議事日程，拿出具體的建設(shè)內(nèi)容和實(shí)施方案。就目前而言，各級(jí)政府對(duì)此大多只有原則性的要求，守信踐諾機(jī)制建設(shè)尚缺具體的內(nèi)容措施。建議人大常委會(huì)在適當(dāng)時(shí)候聽取并審議政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)的專項(xiàng)工作報(bào)告，向政府提出加大力度推進(jìn)守信踐諾機(jī)制建設(shè)的要求和建議，以此督促推動(dòng)政府在守信踐諾機(jī)制建設(shè)方面有實(shí)質(zhì)性的作為。

　　第二，在執(zhí)法檢查中將政府守法誠信作為檢查的側(cè)重點(diǎn)。人大常委會(huì)對(duì)于某個(gè)法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，這是人大進(jìn)行法律監(jiān)督的基本形式之一。從以往的一些執(zhí)法檢查實(shí)踐來看，執(zhí)法檢查容易將法律法規(guī)規(guī)范的主要對(duì)象是否遵守法律法規(guī)作為執(zhí)法檢查的重點(diǎn)內(nèi)容，而對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格依法行政包括是否誠信依法的檢查往往有所關(guān)注、有所涉及，但不會(huì)將其列為重點(diǎn)內(nèi)容。例如，我們對(duì)環(huán)境保護(hù)法和省、市環(huán)境保護(hù)條例進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，關(guān)注點(diǎn)通常在企業(yè)遵守環(huán)保法律法規(guī)的情況，而政府及其環(huán)保主管部門是否嚴(yán)格依法行政，是否存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，是否存在執(zhí)法滯緩、處罰輕緩的情況，檢查時(shí)一般不會(huì)被重點(diǎn)關(guān)注。建議人大就某個(gè)法律或地方法規(guī)的實(shí)施進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，將該法律法規(guī)的實(shí)施機(jī)關(guān)是否誠實(shí)、嚴(yán)格地執(zhí)行相應(yīng)的法律法規(guī)，是否存在不作為、慢作為、亂作為的情況，作為執(zhí)法檢查的側(cè)重點(diǎn)。通過對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律法規(guī)情況的檢查監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)以誠實(shí)守信的態(tài)度依法行政。

　　第三，在必要時(shí)針對(duì)行政行為是否恪守誠實(shí)信用的問題進(jìn)行質(zhì)詢或者開展專項(xiàng)調(diào)查。舉例來說，如果政府在征用土地時(shí)存在非法強(qiáng)拆現(xiàn)象，或者承諾的安置補(bǔ)償遲遲不予兌現(xiàn)，以致引起了媒體和公眾的強(qiáng)烈反響；又如果某個(gè)企業(yè)長期非法排污，群眾多年舉報(bào)，而環(huán)保執(zhí)法部門不依法嚴(yán)格查處，問題多年依舊，那么，必要時(shí)人大可以就這些問題進(jìn)行質(zhì)詢或者進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查。這些問題多少反映出政府在依法行政方面的誠信度不足。誠信不足，導(dǎo)致行政行為有法不依，或者履行法定職責(zé)不力。為此，建議人大常委會(huì)在必要時(shí)啟動(dòng)質(zhì)詢，或者對(duì)某個(gè)問題進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查，以對(duì)某些問題的質(zhì)詢和專項(xiàng)調(diào)查，促使政府的誠信建設(shè)從每一件事上做起。

　?。ㄗ髡邽榻K省人大常委會(huì)特約研究員、中國法治現(xiàn)代化研究院研究員）