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——2014年7月28日在省十二屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上
省財(cái)政廳廳長(zhǎng)鄭建新
主任、各位副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：省財(cái)政廳廳長(zhǎng)鄭建新
受省人民政府委托，我就《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理?xiàng)l例(修訂草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)作如下說(shuō)明：
一、修訂現(xiàn)行條例的必要性
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是國(guó)家財(cái)政體系的重要組成部分。2000年1月15日，省九屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)了《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理?xiàng)l例》，同年3月1日起正式施行。我省制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的地方性法規(guī)，為保障基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著我省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和社會(huì)管理改革深入推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作面臨新形勢(shì)、新問(wèn)題，需要修訂完善現(xiàn)行條例：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行環(huán)境發(fā)生變化?，F(xiàn)行條例的立法背景是我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行分稅制預(yù)算管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)及各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)征收，各類(lèi)統(tǒng)籌款和稅費(fèi)附加構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)較為穩(wěn)定的自主性收入來(lái)源。但是，經(jīng)過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了各類(lèi)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及稅種數(shù)量限制，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了自主性收入來(lái)源，即使有極少的稅收收入，也難以按稅種劃分預(yù)算級(jí)次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支或包干制，依靠各類(lèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行方式已作調(diào)整。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行環(huán)境發(fā)生變化，現(xiàn)行條例中有的規(guī)定與當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行方式的實(shí)際相脫節(jié)，如現(xiàn)行條例規(guī)定農(nóng)村教育費(fèi)附加的“征、管、用”，觀已取消農(nóng)村教育費(fèi)附加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不再承擔(dān)教育支出責(zé)任。又如，觀行條例規(guī)定預(yù)算外收支作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的重要組成部分，觀預(yù)算外收支已全部納入預(yù)算管理，其科目也已停止使用。三是財(cái)政資金安全存在風(fēng)險(xiǎn)。2004年以來(lái)，中央連續(xù)11年出臺(tái)一號(hào)文件聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，加強(qiáng)公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，國(guó)家財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)等基本公共服務(wù)的投入力度逐年加大，注入到我省鄉(xiāng)、村的各類(lèi)財(cái)政資金規(guī)模增大，迫切要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其財(cái)政機(jī)構(gòu)就近就地實(shí)施監(jiān)管，保障財(cái)政資金使用效益。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理改革深入推進(jìn)。2005年，我省試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革，推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)在預(yù)算編制、賬戶(hù)設(shè)置、集中支付、政府采購(gòu)和票據(jù)管理等方面，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理和監(jiān)督。2001年，國(guó)家推行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)視同縣級(jí)預(yù)算單位執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度。我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的這兩項(xiàng)重大改革事項(xiàng)，迫切需要通過(guò)立法加以規(guī)范。鑒于上述情況，有必要盡快修訂現(xiàn)行條例。
二、起草和審查過(guò)程
《條例》為2013年立法計(jì)劃調(diào)研項(xiàng)目。省財(cái)政廳成立了 《條例》立法工作小組，在全省財(cái)政系統(tǒng)征求修改意見(jiàn)和建議，赴永州市、常德市、長(zhǎng)沙市和邵陽(yáng)市開(kāi)展立法調(diào)研，召開(kāi)湘南、湘中和湘北3個(gè)地區(qū)的座談片會(huì)，廣泛聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和基層財(cái)政工作人員的意見(jiàn)。2013年6月，省財(cái)政廳完成《條例》的初步起草工作；7月，召開(kāi)立法專(zhuān)家論證會(huì)，研討起草稿的框架體系及相關(guān)內(nèi)容。2014年3月，省財(cái)政廳和省政府法制辦在洞口縣、桃源縣分別召開(kāi)有土2個(gè)縣市區(qū)財(cái)政部門(mén)、10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)參加的立法調(diào)研座談會(huì)；省財(cái)政廳召開(kāi)廳長(zhǎng)辦公會(huì)， 審查《條例》第6稿并再次修改。4月1日，向省人民政府呈報(bào)《條例》送審稿。
省政府法制辦收到《條例》送審稿后，書(shū)面征求省農(nóng)辦、發(fā)改、民政、人力資源社會(huì)保障、國(guó)土資源、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、審計(jì)、監(jiān)察、國(guó)資、地稅、扶貧辦等省直部門(mén)、14個(gè)市州政府、9個(gè)縣區(qū)市和35名省十二屆人大代表的意見(jiàn)，在省政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和紅網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)，召開(kāi)省直有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)會(huì)，根據(jù)各方面意見(jiàn)進(jìn)行審查、協(xié)調(diào)和修改，三易其稿。《條例》在呈請(qǐng)省政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志審定后，再次修改完善，形成報(bào)省政府常務(wù)會(huì)議審議的文稿。5月19日，《條例》經(jīng)省政府第27次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)?！稐l例》共26條，主要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算收支、財(cái)政資金、資產(chǎn)債務(wù)等事項(xiàng)作出規(guī)定。
三、需要說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題
(一)關(guān)于管理體制。一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理法律主體。實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財(cái)政的法律主體地位不變，財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)不變，享有的債權(quán)和承擔(dān)的債務(wù)不變。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)范圍內(nèi)的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序?qū)徟?。《條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)財(cái)政工作管理，其具體工作由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?？h級(jí)政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理劃分縣鄉(xiāng)事權(quán)，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，明確縣鄉(xiāng)財(cái)政支出責(zé)任(第3條)。
(二)關(guān)于運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)全額保障。目前，一般轉(zhuǎn)移支付的比例越來(lái)越高，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，包括干部職工的津補(bǔ)貼在內(nèi)的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等按標(biāo)準(zhǔn)全額納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，既能維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工的合法權(quán)益，又能夠讓廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人集中精力用于推動(dòng)發(fā)展，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定?！稐l例》規(guī)定，省、設(shè)區(qū)的市(自治州)人民政府及其財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全基本財(cái)力保障激勵(lì)機(jī)制，督促縣級(jí)財(cái)政按照政策和標(biāo)準(zhǔn)履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障責(zé)任，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費(fèi) (含工資和津補(bǔ)貼)和公用經(jīng)費(fèi)等。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不能滿(mǎn)足其基本支出需要的，縣級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予保障(第4條)。
(三)關(guān)于預(yù)算收支。一是預(yù)算編制。目前，在全省2084個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，長(zhǎng)沙市17個(gè)、岳陽(yáng)市3個(gè)和益陽(yáng)市1個(gè)共21個(gè)財(cái)政收支規(guī)模較大、具備一定財(cái)政管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照預(yù)算法規(guī)定編制本鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算。其余2063個(gè)不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政預(yù)算共編。《條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照縣級(jí)政府財(cái)政部門(mén)制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制方案和核定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)支出定額標(biāo)準(zhǔn)，編制本鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算和決算草案。不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，比照縣級(jí)政府預(yù)算單位，由縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政共同編制預(yù)算，匯總編入縣級(jí)預(yù)算(第6條)。二是賬戶(hù)設(shè)置。實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，賬戶(hù)統(tǒng)設(shè)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在各金融機(jī)構(gòu)的所有賬戶(hù)， 由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開(kāi)設(shè)財(cái)政賬戶(hù)，并結(jié)合實(shí)際設(shè)置有關(guān)明細(xì)賬戶(hù)。《條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定，經(jīng)上級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)置銀行賬戶(hù)，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系管理本轄區(qū)財(cái)政收入和支出。由縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政共同編制預(yù)算的，縣級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入和支出納入縣級(jí)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系管理(第7條)。三是預(yù)算支出。實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，集中收付， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有財(cái)政性資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系管理，支出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算為依據(jù)?！稐l例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)使用財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)申報(bào)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算，審查用款計(jì)劃，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)將資金直接撥付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者或者用款單位(第9條)。
(四)關(guān)于財(cái)政資金?！稐l例》對(duì)下列三類(lèi)財(cái)政資金作出規(guī)定：一是運(yùn)轉(zhuǎn)資金?！稐l例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、民生支出及其他必要支出的開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格財(cái)務(wù)支出核算。財(cái)政補(bǔ)助村級(jí)組織的專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)實(shí)行專(zhuān)賬核算(第12條)。二是項(xiàng)目資金。《條例》規(guī)定，對(duì)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的項(xiàng)目資金，上級(jí)主管部門(mén)撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)、未列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的項(xiàng)目資金，縣市區(qū)人民政府有關(guān)部門(mén)在鄉(xiāng)村實(shí)施項(xiàng)目并管理的資金，分別實(shí)施管理，確保項(xiàng)目資金專(zhuān)款專(zhuān)用 (第13條)。三是補(bǔ)貼資金。對(duì)補(bǔ)貼鄉(xiāng)村居民的財(cái)政資金，《條例》規(guī)定公開(kāi)補(bǔ)助政策及信息、補(bǔ)貼資金發(fā)放的程序，確保財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼落實(shí)到位 (第14條)。
(五)關(guān)于資產(chǎn)債務(wù)?！稐l例》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的國(guó)有資產(chǎn)、確權(quán)后的國(guó)有資產(chǎn)和財(cái)政資金投入村集體經(jīng)濟(jì)組織形成的國(guó)有資產(chǎn)管理事項(xiàng)作出規(guī)定，防止國(guó)有資產(chǎn)流失(第15、16條)。以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉借債務(wù)、提供擔(dān)保所形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患，必須嚴(yán)控防范。按照法不溯及既往的原則，舊債不屬于《條例》規(guī)范的事項(xiàng)，需通過(guò)制定政策化解。為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，《條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得自行舉借債務(wù)。有一定人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)確需舉借債務(wù)的，由縣市區(qū)人民政府按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排和管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得違反國(guó)家規(guī)定擅自提供擔(dān)保(第17條)。
以上說(shuō)明，請(qǐng)予以審議。
編輯：redcloud