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——2014年7月28日在省十二屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上
省人大常委會(huì)委員
省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員王善平
主任、各位副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：2014年6月12日，省人民政府向省人大常委會(huì)提出關(guān)于提請(qǐng)審議《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理?xiàng)l例（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例（修訂草案）》）的議案。為了做好《條例（修訂草案）》的審議工作，省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)聽(tīng)取了省財(cái)政廳關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作和立法情況介紹，赴部分市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了調(diào)研，召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取了省直有關(guān)部門(mén)和單位的意見(jiàn)和建議。2014年7月18日，我委召開(kāi)第19次全體會(huì)議對(duì)《條例（修訂草案）》進(jìn)行了審議?，F(xiàn)將審議意見(jiàn)報(bào)告如下：
我委認(rèn)為，《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理?xiàng)l例》自2000年3月頒布實(shí)施以來(lái)，為規(guī)范和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)基層政權(quán)穩(wěn)定，發(fā)揮了重要作用。但是，隨著財(cái)稅體制改革的推進(jìn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行環(huán)境和運(yùn)行方式發(fā)生了很大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理面臨許多新情況、新問(wèn)題，原條例的很多規(guī)定已經(jīng)與實(shí)際情況不相符合。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障不到位。隨著各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)喪失了自主性收入來(lái)源，基本支出主要依賴(lài)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)剛性支出不斷增長(zhǎng)，收支矛盾日益加劇。目前，國(guó)家已基本建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，但縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本財(cái)力保障責(zé)任還沒(méi)有完全落實(shí)到位。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基本職能由過(guò)去的征管型逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的重點(diǎn)是財(cái)政資金和資產(chǎn)債務(wù)的監(jiān)管。三是預(yù)算管理方式出現(xiàn)重大調(diào)整。目前，我省絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因?yàn)槭罩б?guī)模小、管理水平低、預(yù)算不規(guī)范等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算已按照財(cái)政部的統(tǒng)一部署實(shí)行縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政共編，原條例規(guī)定的預(yù)算管理制度已經(jīng)基本流于形式。四是資金監(jiān)管不到位。當(dāng)前，涉農(nóng)財(cái)政資金規(guī)模大、監(jiān)管難。有的資金管理責(zé)任不明確，支出隨意性大；有的項(xiàng)目資金和民生資金多頭重復(fù)申報(bào)、虛報(bào)冒領(lǐng)挪用，管理漏洞多；有的資金管理程序復(fù)雜，環(huán)節(jié)多，監(jiān)管難到位，全省現(xiàn)有165項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目中僅52項(xiàng)通過(guò)涉農(nóng)補(bǔ)貼信息系統(tǒng)（俗稱(chēng)“一卡通”）發(fā)放，這些問(wèn)題，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金規(guī)范性、安全性和有效性，迫切需要通過(guò)立法來(lái)加以解決。五是資產(chǎn)債務(wù)管理不規(guī)范。由于法制不健全和監(jiān)管不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)管理不規(guī)范、不嚴(yán)格，造成資產(chǎn)使用效益低下和資產(chǎn)流失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)舉債，違規(guī)提供擔(dān)保，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚。
此外，隨著鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用改革和國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的全面深入推進(jìn)，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在預(yù)算編制、賬戶設(shè)置、集中支付、政府采購(gòu)和票據(jù)管理方面，取得了階段性成果，一些行之有效的好做法，需要通過(guò)修訂條例予以確認(rèn)和鞏固；一些財(cái)政改革的新措施，需要通過(guò)修訂條例予以引導(dǎo)和促進(jìn)。因此，我委認(rèn)為，適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的新形勢(shì)，根據(jù)改革的新要求和我省實(shí)際情況，對(duì)條例進(jìn)行修訂，是必要的。為了完善《條例（修訂草案）》，提出以下建議：
一、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能定位
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是國(guó)家財(cái)政體系的重要組成部分，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。隨著農(nóng)村綜合改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政征收職能加速弱化，支出經(jīng)費(fèi)保障職能也在減弱，服務(wù)“三農(nóng)”職能日趨增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要職能和工作重點(diǎn)已發(fā)生根本改變。在全面深化改革特別是中央加快推進(jìn)行政體制、財(cái)稅體制改革的背景下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能重新定位，并在《條例（修訂草案）》中予以明確，對(duì)于理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，具有重要意義。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能定位，應(yīng)當(dāng)注重把握以下幾點(diǎn)：一是處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政的關(guān)系、與縣直有關(guān)部門(mén)的關(guān)系、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系、與村級(jí)集體組織以及農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社等方面的關(guān)系，做到職責(zé)明確，權(quán)責(zé)對(duì)等。二是保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的知情權(quán)和參與權(quán)，依法加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支的統(tǒng)籌職能，同時(shí)，根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定和管理體制，區(qū)分不同情況，明確各類(lèi)資金、資產(chǎn)、債務(wù)管理和監(jiān)督的責(zé)任主體。三是充分尊重村民自治權(quán)。根據(jù)《村民委員會(huì)自治法》的規(guī)定，農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情。村民委員會(huì)管理村集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。所以，在處理鄉(xiāng)與村的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)以村民自治為前提，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能定位應(yīng)當(dāng)明確為監(jiān)督和指導(dǎo)。
同時(shí)，為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能履行到位，應(yīng)當(dāng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行重新規(guī)定。建議保留原條例關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定，并根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能新的定位，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充和完善。
二、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算
鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的核心。十八屆三中全會(huì)明確提出：“要改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。目前，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算存在的矛盾和問(wèn)題比較突出。一是預(yù)算編制不能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算主體地位。根據(jù)財(cái)政部有關(guān)鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用改革的要求，我省絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算采取縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政部門(mén)共編的形式。在預(yù)算編制過(guò)程中，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)一般將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算比照縣直單位預(yù)算，并實(shí)行預(yù)算代編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有預(yù)算編制的自主權(quán)，也沒(méi)有預(yù)算編制的主動(dòng)性和積極性。二是預(yù)算編制很不規(guī)范。預(yù)算內(nèi)容簡(jiǎn)單，收支不完整，有的甚至只有支出預(yù)算，沒(méi)有收入預(yù)算。三是預(yù)算審批流于形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案等，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未經(jīng)人大嚴(yán)格審批。四是預(yù)算執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督。《條例（修訂草案）》按具備預(yù)算條件和不具備預(yù)算條件兩種情況對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制主體作了規(guī)定，并規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)行預(yù)算報(bào)告制，這樣規(guī)定，既不規(guī)范，也不完整。建議《條例（修訂草案）》補(bǔ)充完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的內(nèi)容，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)預(yù)算審批和監(jiān)督職能，強(qiáng)化預(yù)算公開(kāi)透明。鑒于《預(yù)算法》即將審議表決，建議《條例（修訂草案）》在審議修改過(guò)程中與新的《預(yù)算法》相銜接。
三、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級(jí)政府，承擔(dān)著農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土、交通、教育、衛(wèi)生、計(jì)生、民政、財(cái)稅、綜治、維穩(wěn)等繁雜工作，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性財(cái)力匱乏，縣級(jí)財(cái)力也不充裕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基本依靠縣以上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力和支出責(zé)任不匹配，錢(qián)少事多矛盾十分突出，相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力得不到保障。《條例（修訂草案）》第四條對(duì)此作了一些規(guī)定，但對(duì)基本財(cái)力的范圍界定不完整，對(duì)縣級(jí)財(cái)政保障責(zé)任的規(guī)定也比較原則，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，建議修改完善。一是將基本財(cái)力保障作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的重點(diǎn)，明確預(yù)算支出順序，優(yōu)先保障人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。二是明確省、市（州）政府在科學(xué)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)，以及建立長(zhǎng)效保障機(jī)制等方面的職責(zé)，并細(xì)化縣級(jí)政府保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力的具體措施和責(zé)任。三是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收征管。稅收分成收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要可用財(cái)力來(lái)源，由于基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)征管力量不足以及政府財(cái)政收入考核體制等原因，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際承擔(dān)了相當(dāng)部分的稅收征管工作。為了完成稅收任務(wù)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“買(mǎi)稅”、“引稅”，增加隱性稅收成本，導(dǎo)致稅收流失，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出帶來(lái)壓力。建議明確規(guī)定縣級(jí)政府不得向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)不切實(shí)際的稅收指標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)調(diào)基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)的稅收征管主體責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只依法承擔(dān)協(xié)稅護(hù)稅責(zé)任。四是補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源、增強(qiáng)自身保障能力等方面的職責(zé)。
四、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有資產(chǎn)管理
加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有資產(chǎn)管理，明確權(quán)屬關(guān)系，防止資產(chǎn)流失，提高資產(chǎn)使用效益，是十分重要和迫切的?！稐l例（修訂草案）》對(duì)國(guó)有資產(chǎn)購(gòu)置、登記、管理、處置以及資產(chǎn)確權(quán)等方面作了規(guī)定，但還不夠完善，可操作性不強(qiáng)，有些表述容易產(chǎn)生歧義。由于多方面原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的資產(chǎn)構(gòu)成往往比較復(fù)雜，財(cái)政資金投入村集體經(jīng)濟(jì)組織形成的資產(chǎn)，現(xiàn)行的法律法規(guī)沒(méi)有明確界定其屬于國(guó)有資產(chǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政資金投入到非國(guó)有企業(yè)和單位所形成的資產(chǎn)，除以股權(quán)形式投入的外，也都沒(méi)有確權(quán)為國(guó)有資產(chǎn)，不由政府及有關(guān)部門(mén)管理和處置。根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神，以及讓利于民、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的原則，建議《條例（修訂草案）》進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有資產(chǎn)界定的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，對(duì)于財(cái)政資金投入村集體經(jīng)濟(jì)組織形成的資產(chǎn)，除以股權(quán)形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以外，都應(yīng)當(dāng)明確為村集體資產(chǎn)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織持有和管理。
五、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)
長(zhǎng)期以來(lái)，我省大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)累積各類(lèi)成因復(fù)雜的政府性債務(wù)，包括向金融機(jī)構(gòu)貸款、為企業(yè)擔(dān)保貸款、“買(mǎi)稅”、“寅吃卯糧”等，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模大、還款壓力大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大。與此同時(shí)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍在違法違規(guī)舉債，債務(wù)規(guī)模還在不斷增加。國(guó)家法律和行政法規(guī)明確規(guī)定，除國(guó)務(wù)院授權(quán)或者批準(zhǔn)以外，地方政府不得舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層一級(jí)政府，收入來(lái)源主要依賴(lài)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，償債能力很弱，更加不能允許舉債?！稐l例（修訂草案）》第十七條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以有條件地舉債。建議將這一條修改為：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得以任何方式違反國(guó)家規(guī)定舉借債務(wù)或者為單位和個(gè)人的債務(wù)提供擔(dān)保。”
六、關(guān)于法律責(zé)任
一是《條例（修訂草案）》第二十二條關(guān)于不履行政府信息公開(kāi)違法行為的規(guī)定，以及相關(guān)處罰的規(guī)定，與《政府信息公開(kāi)條例》不完全一致，建議作相應(yīng)修改。
二是《條例（修訂草案）》第二十四條關(guān)于財(cái)政違法行為的范圍和處罰的規(guī)定，與《財(cái)政違法行為處罰處分條例》不完全一致，建議在不重復(fù)上位法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，作一些補(bǔ)充和細(xì)化的規(guī)定。
三是《條例（修訂草案）》第二十三、二十四條對(duì)責(zé)任主體的規(guī)定只局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、機(jī)構(gòu)和人員，建議增加縣級(jí)政府、有關(guān)部門(mén)和人員作為責(zé)任主體，并補(bǔ)充列舉相關(guān)違法行為。
以上報(bào)告，請(qǐng)予審議。
編輯：redcloud