地方立法權·單獨表決·備案審查——聚焦立法法修正案草案二審

　　新華網北京１２月２２日電  十二屆全國人大常委會第十二次會議２２日對立法法修正案草案進行二審。草案對地方立法權、建立單獨表決制度、備案審查制度等作出了明確規(guī)定。

　　 厘清地方立法權力邊界

　?。玻埃保茨辏冈聦徸h的立法法修正案草案一審稿，將過去４９個較大的市享有的地方立法權擴大至全部２８２個設區(qū)的市。此后在向各地征求意見時，一些較大的市提出，將已經享有地方立法權的４９個較大的市與２３３個其他設區(qū)的市置于同一“起跑線”，大大削減了４９個較大市的立法權限。建議分別情況，區(qū)別對待，實行“老城老辦法，新城新辦法”。

　　中國政法大學教授應松年則認為，對設區(qū)的市的立法權限作適當限定是必要的。根據行政處罰法，地方性法規(guī)可以設定行政處罰，如對設區(qū)的市的立法權不作限制，不利于公民權利的保護。

　　 黨的十八屆四中全會對明確地方立法權限和范圍提出了要求。

　　全國人大法律委員會主任委員喬曉陽在向常委會匯報時說，較大的市是省、自治區(qū)行政區(qū)域的組成部分，賦予設區(qū)的市立法權，既要使其可以根據城市的特點制定規(guī)范，也要避免重復立法，維護法制統(tǒng)一，在中國特色社會主義法律體系已經形成的情況下，對較大的市的立法權限進行界定是必要的。

　　據此，二審稿關于地方立法權作了三個主要修改：一是規(guī)定較大的市（包括設區(qū)的市）制定地方性法規(guī)的權限為：可以對城市建設、城市管理、環(huán)境保護等方面的事項，制定地方性法規(guī)。同時規(guī)定“法律對較大的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的除外”。

　　 二是對原有４９個較大的市已經制定地方性法規(guī)的，規(guī)定其涉及上述事項范圍以外的，繼續(xù)有效。

　　三是根據全國設區(qū)的市的實際情況，對省級人大常委會確定賦予設區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，在一審稿規(guī)定需要綜合考慮“人口數(shù)量、地域面積、經濟社會發(fā)展情況”的基礎上，增加了“立法需求、立法能力”等因素。

　　關于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權限劃分，中國政法大學教授朱維究認為，對公民權利進行限制的，必須由人大立法；限制政府權力的，政府可以制定規(guī)章。

　　對此，草案二審稿對地方政府規(guī)章還作出限制性規(guī)定：沒有法律、行政法規(guī)、地方性法律依據，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范。

　　二審稿同時規(guī)定，應當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應當提請本級人大或其常委會制定地方性法規(guī)。

　　 建立單獨表決制度

　　草案二審稿完善了法律草案表決機制，規(guī)定法律草案表決稿交付表決前，委員長會議根據審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常委會會議單獨表決。同時，對單獨表決后的處理作了規(guī)定。

　　上海交通大學教授徐向華認為，單獨表決制度是相對于整體表決而言的一種表決方式，主要是為了防止法案由于個別條款的爭議而反復討論，難以提交表決。他建議，對單獨表決適用情形、提議主體、提出時間、決定程序、通過規(guī)則以及表決后的處理等作出明確規(guī)定。

　　 最高人民法院副院長江必新建議，單獨表決程序制度要融合辯論和協(xié)商程序。

　　十八屆四中全會決定提出要“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”。據此，草案二審稿增加規(guī)定，舉行立法聽證會，要聽取“基層和有關群體代表、有關部門、人民團體、社會組織和有關專家等方面”的意見；專業(yè)性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家學者參與起草工作，或委托有關專家學者、教學科研單位和社會組織起草。

　　 強化備案審查制度

　　 草案一審后向地方征求意見時，安徽等地提出，過去備案審查工作一直以被動審查為主，建議增加主動審查的內容。

　　 應松年等專家建議，對公民、法人和其他組織提出的審查建議，應當建立反饋機制，告之是否收到和審查結果。

　　來自社會公眾的意見中，有人指出，規(guī)定其他國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查建議后，有關的專門委員會和常委會工作機構一般應當給予書面反饋。還有人建議，建立專門委員會、工作委員會審查意見的信息公開機制，公民可以申請查詢。

　　對此，草案二審稿增加規(guī)定，有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查；全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構將審查、研究情況除可以向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋外，并可以向社會公開。（責任編輯：劉舒尹）