地方立法權(quán)“收放之間”

    新華網(wǎng)北京８月２９日電  十二屆全國人大常委會第十次會議２９日分組審議了立法法修正案草案。其中，與會人員就關(guān)于擴(kuò)大較大市的立法權(quán)條款展開了熱議。

    根據(jù)２５日提請全國人大常委會審議的立法法修正案草案，除省會市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市均享有較大的市地方立法權(quán)，可就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項制定地方性法規(guī)。

    草案同時建議，由省、自治區(qū)的人大常委會根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況等因素，確定本省區(qū)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，并報全國人大常委會備案。

    【贊成的意見】

    全國人大常委會委員羅清泉說，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量是十八屆三中全會關(guān)于立法工作的重要決策。這對于全面深化改革，提高城市法治建設(shè)水平、城市管理水平，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會健康可持續(xù)發(fā)展都有重要意義，這次立法法修改應(yīng)該認(rèn)真貫徹。他指出，修正案草案作出設(shè)區(qū)的市均享有較大的市地方立法權(quán)的規(guī)定是可行的，草案對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)給予一定限制也是必需的。

    來自山東的全國人大代表高明芹表示，對于較大的市的立法權(quán)地方很期盼。她認(rèn)為，現(xiàn)有的法律不可能延伸到社會管理的方方面面，需要各地依據(jù)自身情況制定法規(guī)，有效解決相應(yīng)的問題，有了一定規(guī)范以后，可以約束一些具體行為。比如城管執(zhí)法的問題，這個問題各地反映都非常強(qiáng)烈，但在不同的地方、甚至同一地方不同的人，對執(zhí)法的理解都是不一致的。賦予地方立法權(quán)后，在城市執(zhí)法方面有具體可操作性的規(guī)范，對文明執(zhí)法、依法執(zhí)法有較大的幫助。各地改革的情況和社會發(fā)展的情況差異很大，需要通過立法保障。此外，地方有了立法權(quán)還可以有效解決地方政策的連續(xù)性問題，不因為領(lǐng)導(dǎo)人的變換而改變對地方的治理。

    【不同的看法】

    劉政奎委員認(rèn)為賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)必要性不大?，F(xiàn)在的法律體系已經(jīng)形成，立法也越來越細(xì)化，地方立法的空間已經(jīng)不大。另外，現(xiàn)在省、自治區(qū)人大常委會的立法內(nèi)容與上位法很多是重復(fù)的，有些只是相關(guān)上位法內(nèi)容的重新整合而已，再下放一級，重復(fù)現(xiàn)象會更多。至于個別地區(qū)的特殊需要，可由省、自治區(qū)人大常委會單獨(dú)立法。第二，與現(xiàn)在簡政放權(quán)的改革方向也不一致?，F(xiàn)在省、自治區(qū)人大常委會的立法，絕大部分都是由政府部門提出，人大主動立法的比例很小，部門立法很容易將部門的權(quán)利、利益法律化，如果再下放一級，這種情況只會加重，不利于簡政放權(quán)。第三，很難保證立法的質(zhì)量。目前，市級人大常委會的立法力量還比較弱，也不可能很快得以加強(qiáng)，這樣就難以保證立法的質(zhì)量，容易出現(xiàn)與上位法沖突，以及侵犯公民基本權(quán)的情況。

    全國人大代表閻建國認(rèn)為，立法權(quán)還是不能太多，因為我國的法律特別多，只要有立法權(quán)就去立，這不是最好的方法。法治社會法律應(yīng)該越少越好，如果無限制擴(kuò)大很多城市的立法權(quán)，勢必會產(chǎn)生不好的結(jié)果，應(yīng)該由全國人大進(jìn)行頂層設(shè)計，把權(quán)力集中在全國人大的層面，立法應(yīng)該少而精。

    信春鷹委員說，現(xiàn)在有專家表示擔(dān)心立法權(quán)會被濫用。在這個層面上，民主的范圍和程序能不能保證？會不會成為長官意志的工具？能不能符合國家法制統(tǒng)一的要求？專家擔(dān)心在現(xiàn)實中人大很難抵制長官意志，如果領(lǐng)導(dǎo)意志變成了地方立法，可能會給地方的可持續(xù)發(fā)展帶來一些負(fù)面的影響。

    【有保留聲音】

    王毅委員說，擴(kuò)充立法主體是非常重要的，但擴(kuò)充的同時應(yīng)該注意權(quán)責(zé)一致，必須保證地方立法機(jī)關(guān)的立法質(zhì)量。他指出，從目前地方立法情況看，地方立法的質(zhì)量不高，以修改環(huán)境保護(hù)方面的法律為例，北京、湖北、貴州等地的大氣污染防治、生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)立法都有不少硬傷，有的制定得太原則，究其原因，與地方立法機(jī)構(gòu)能力不足及時間倉促有很大關(guān)系，應(yīng)考慮制定配套的立法指導(dǎo)和提高地方立法能力的規(guī)定。此外，為確保地方立法質(zhì)量，還應(yīng)增加對地方立法的咨詢程序和審查程序規(guī)定。

    陳建國委員說，為了維護(hù)國家的法制統(tǒng)一，維護(hù)國家體制的統(tǒng)一，防止地方分裂，制定法律不能光看到太平盛世，建議地方立法，特別是新被賦予立法權(quán)的城市在有關(guān)城市建設(shè)、城市管理的立法時，要對其進(jìn)行必要的審查，并經(jīng)過省人大常委會的批準(zhǔn)，同時規(guī)定各省人大常委會向全國人大常委會備案，這樣的批準(zhǔn)程序和備案程序是必要的。

    喬曉陽委員贊成賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，但認(rèn)為還有一些問題需要進(jìn)一步理順。他列出現(xiàn)實存在的四個問題：一是立法主體增多，在普遍開花的情況下，給一個省范圍內(nèi)的法制統(tǒng)一就會帶來新挑戰(zhàn)；二是，普遍開花以后，各市都執(zhí)行本市的地方性法規(guī)，省級地方性法規(guī)還有什么作用？三是，許多設(shè)區(qū)的市立法力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還沒有條件制定地方性法規(guī)；四是，較大的市制定的地方性法規(guī)要報省人大常委會批準(zhǔn)，省級的報全國人大常委會備案，而較大的市的地方性法規(guī)要報省人大常委會批準(zhǔn)才有效。目前一般一個省只有兩三個較大的市報批準(zhǔn)，對省級人大常委會負(fù)擔(dān)不大，將來如果有十幾個、二十個較大的市的地方性法規(guī)要報批準(zhǔn)，省級人大常委會如何完成這個任務(wù)？為此立法法修改從以上實際情況出發(fā)，規(guī)定由省級人大常委會確定具體步驟和時間，哪個先搞、哪個后搞，避免一下子普遍開花的問題。（責(zé)任編輯：劉舒尹）