立法護(hù)航“水路”

    提起中華民族對(duì)水路的依賴，大致可以追溯到“秋，吳城邗，溝通江淮”。公元前486 年，吳王夫差挖邗溝，使水軍沿運(yùn)河北上，打敗北方諸侯，稱霸一時(shí)。但讓吳王未曾想到的是，昔日那條溝通淮河與長(zhǎng)江的邗溝，在此后數(shù)千年的時(shí)間里，演化為東部平原地區(qū)水上運(yùn)輸?shù)膭?dòng)脈——京杭大運(yùn)河上最早成型的一段航路。

    “河運(yùn)是我國(guó)最古老的運(yùn)輸方式。小學(xué)生課本里就有對(duì)京杭大運(yùn)河的描述，‘隋煬帝荒淫無度，但他最大的功績(jī)是修建了京杭大運(yùn)河，在客觀上為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作了歷史性貢獻(xiàn)’。”全國(guó)人大常委會(huì)委員李連寧說，京杭大運(yùn)河至今依然可以進(jìn)行水路運(yùn)輸。航運(yùn)是所有運(yùn)輸方式中最節(jié)能、最低碳、投入成本最低的，一公里航道的建設(shè)投入大致是鐵路建設(shè)的三分之一，甚至更低，比起公路和航空建設(shè)的投入更低。經(jīng)過幾千年的發(fā)展，現(xiàn)在更應(yīng)讓這一古老的運(yùn)輸方式煥發(fā)青春。

    立法“護(hù)航”水運(yùn)，時(shí)機(jī)已至

    在京杭大運(yùn)河的背后，是一部支撐了古老中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水運(yùn)史。現(xiàn)如今，我國(guó)內(nèi)河航道通航里程近13 萬公里，沿海航道通航里程8000 多公里，作為水路運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)，這些航道承載著約占社會(huì)貨運(yùn)總量11% 和貨物周轉(zhuǎn)總量47% 的貨運(yùn)量。

    盡管我國(guó)航道運(yùn)輸歷史和航道資源豐富，但是相比于美國(guó)、德國(guó)等航運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家，航道的利用率還比較低，水路運(yùn)輸?shù)男苓€有待進(jìn)一步發(fā)揮。例如，我國(guó)航道保護(hù)和利用面臨著航道規(guī)劃科學(xué)化水平不足，航道建設(shè)等級(jí)和網(wǎng)絡(luò)化程度較低，以及建設(shè)攔、跨、臨航道建筑和進(jìn)行非法采砂取土等活動(dòng)造成了礙航、斷航等突出問題。

    為解決制約水運(yùn)發(fā)展的瓶頸問題，1987 年，國(guó)務(wù)院制定施行了《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》。但是近些年，由于條例中的一些規(guī)定過于原則、約束力不強(qiáng)，對(duì)一些新問題、新情況缺乏規(guī)范，已無法適應(yīng)新形勢(shì)下航道保護(hù)和利用的要求。2011 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見》中提出“加快出臺(tái)航道法”的意見。全國(guó)人大常委會(huì)2011 年選擇航道法進(jìn)行立法項(xiàng)目論證，并將該項(xiàng)目列入《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》和《全國(guó)人大常委會(huì)2014年立法工作計(jì)劃》。

    4 月21 日，在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議上，交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)楊傳堂在作《中華人民共和國(guó)航道法（草案）》說明時(shí)提出，航道是重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施。加強(qiáng)航道的規(guī)劃、建設(shè)和管理，將有限的航道資源保護(hù)好、利用好，對(duì)于促進(jìn)具有運(yùn)量大、能耗小、成本低、污染少等優(yōu)勢(shì)的水路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有重要意義。

    4 月28 日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在重慶召開座談會(huì)，研究依托黃金水道建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供重要支撐。李克強(qiáng)指出，要更加注重發(fā)揮水運(yùn)成本低、能耗少的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)長(zhǎng)江運(yùn)能。

    從全國(guó)人大常委會(huì)首次審議航道法草案，到國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在重慶果園港考察都說明，航道立法已經(jīng)從時(shí)機(jī)成熟，進(jìn)入了加快立法進(jìn)程的快車道。

    草案一一回應(yīng)社會(huì)關(guān)切

    在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，杜傳志代表領(lǐng)銜提出了 “加快國(guó)家航道法立法進(jìn)程”的建議。“堵航、礙航、船舶撞橋等事件已經(jīng)影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)現(xiàn)有通航河流上共建有水利水電樞紐4 千余座，其中建有船閘、升船機(jī)等過船設(shè)施的不足一千座，造成航道中斷4 萬余公里。另外，在航道上建設(shè)橋梁、管道、取水口等跨河、臨河建筑物影響航道功能發(fā)揮，甚至中斷航道的現(xiàn)象也很嚴(yán)重。這些行為破壞了航道的整體性和連續(xù)性，使其失去了長(zhǎng)距離、連續(xù)運(yùn)輸?shù)牡统杀緝?yōu)勢(shì)。”杜傳志告訴記者，必須認(rèn)識(shí)到航道資源是我國(guó)的戰(zhàn)略性資源，是國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。

    基于近年來全國(guó)人大代表提出的議案、建議和有關(guān)部門意見，在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議上進(jìn)行審議的航道法草案，共7 章48 條，主要內(nèi)容包括航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和保護(hù)等方面。

    草案規(guī)定了航道規(guī)劃分為全國(guó)航道規(guī)劃、流域航道規(guī)劃、區(qū)域航道規(guī)劃和省、自治區(qū)、直轄市航道規(guī)劃，并按照利用的需要，明確了航道規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括的具體內(nèi)容。針對(duì)保障航道建設(shè)質(zhì)量安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要問題，草案設(shè)專章明確航道建設(shè)各參與方的質(zhì)量安全責(zé)任和交通運(yùn)輸主管部門的安全監(jiān)管責(zé)任，還從強(qiáng)化政府和航道管理部門責(zé)任著手充實(shí)了航道養(yǎng)護(hù)的相關(guān)規(guī)定，要求國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)制定航道養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范等。

    目前，攔、跨、臨航道工程造成礙航、斷航的問題較為突出。據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì)，建國(guó)初期全國(guó)內(nèi)河航道通航總里程約為17 萬公里，由于一些攔截航道的工程沒有相應(yīng)建設(shè)過船設(shè)施，造成目前航道中斷4 萬余公里。在我國(guó)現(xiàn)有的內(nèi)河航道通航總里程中，三級(jí)及以上航道（可通航1000 噸級(jí)以上船舶）僅占7.9%，與美國(guó)占61%、德國(guó)占68% 的比例相比差距很大。同時(shí)，有關(guān)普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)航道上的攔河建筑物共4186 座，其中建有過船設(shè)施的僅有908 座，能正常使用過船設(shè)施的僅621 座；橋梁共40972 座，其中不滿足通航標(biāo)準(zhǔn)的占70%。

    針對(duì)攔、跨、臨航道建筑物選址和建設(shè)對(duì)航道通航條件的要求保障不夠，導(dǎo)致航道通航條件惡化的問題，草案明確和強(qiáng)化了航道保護(hù)的相關(guān)制度，將航道通航條件影響評(píng)價(jià)作為工程項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的條件，并最大限度縮小了需要進(jìn)行航道影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目的范圍。

    草案有待進(jìn)一步完善

    “萬橋千壩鎖大江，嚴(yán)重影響著航運(yùn)。”在審議航道法草案時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)委員楊邦杰說，在金沙江上游，從宜賓開始的四級(jí)大壩，都是大型水電站，上游的水電站更多，整個(gè)川西有50 多座水壩電站，上千座小型水電站。這些大壩到底該不該建？合理不合理？是不是應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理？如果草案不能夠明確航道管理的責(zé)任主體，即便立了法，執(zhí)行起來難度也會(huì)很大。

    “目前廣西的通航河流中的建筑物有40 多座，其中通航河流上已經(jīng)建成的船廠累計(jì)20 座，礙航的有百色水庫(kù)等12座。在航道上的這些建筑物由多個(gè)部門、多個(gè)單位建設(shè)，包括水利、公路等，嚴(yán)重影響了航道通暢。這個(gè)問題的根本原因是為了本單位、本部門的利益，而不顧大局。”全國(guó)人大常委會(huì)委員梁勝利說，制定這部法目的是發(fā)展航運(yùn)事業(yè)，最終要體現(xiàn)在航道的營(yíng)運(yùn)上，但這方面內(nèi)容不夠全面，也不夠到位。“我建議增加關(guān)于航道營(yíng)運(yùn)管理方面的條款，國(guó)家要統(tǒng)一規(guī)劃，特別是跨流域、跨部門、跨單位的公共性航道資源要實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃。建立航運(yùn)利益的共享機(jī)制，調(diào)動(dòng)從事航道建設(shè)和營(yíng)運(yùn)的各個(gè)主體的積極性。建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，各個(gè)主體要圍繞整個(gè)航道的規(guī)劃、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、管理等各方面進(jìn)行協(xié)作，減少利益沖突。”

    “目前我國(guó)的航道存在運(yùn)輸多頭管理、航道發(fā)展規(guī)劃滯后、航道劃分和等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題，形成不少礙航閘壩，造成航道中斷。”全國(guó)人大代表王中丙也建議草案中增加航道營(yíng)管方面的規(guī)定，根據(jù)綜合航道的區(qū)域性、重要性和技術(shù)等級(jí)，進(jìn)一步明確航道的建設(shè)、管理、維護(hù)主體，實(shí)現(xiàn)同一區(qū)域、同一等級(jí)的航道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理主體三者合一。

    除了委員和代表提出明確航道經(jīng)營(yíng)管理的責(zé)任主體，解決航道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金匱乏，各部門之間協(xié)作等問題需要進(jìn)一步加以明確之外，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委對(duì)航道法草案提出的審議意見還強(qiáng)調(diào)，通航河流及水域不僅承載著水利發(fā)電、防洪、水產(chǎn)養(yǎng)殖以及旅游等功能，還和飲用水源密切相關(guān)。因此，有必要重視航道的生態(tài)屬性，加強(qiáng)水資源的保護(hù)，建議在草案總則中強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的有關(guān)規(guī)定。

    “現(xiàn)在我們老百姓很關(guān)心水體的生態(tài)安全。航道怎么再規(guī)劃、再怎么設(shè)計(jì)，都是在水體上搞運(yùn)輸。目前多數(shù)船只的動(dòng)力源是化石能源，避免不了要排污。我們不能水運(yùn)搞得風(fēng)風(fēng)火火，卻不重視垃圾、水生物物種平衡等問題。”全國(guó)人大常委會(huì)委員叢斌說，草案未涉及航道所在水體的生態(tài)安全保護(hù)問題，而這是一個(gè)嚴(yán)峻的問題。“我建議在本法中明確規(guī)定保護(hù)水體生態(tài)安全的具體措施。發(fā)展航道必須要通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)，沒有環(huán)評(píng)是不行的，草案必須把環(huán)評(píng)寫進(jìn)來。對(duì)現(xiàn)有航道的治理，既要包括運(yùn)輸能力的治理，也要包括對(duì)水體生態(tài)環(huán)境的治理。”

   “我國(guó)水資源缺乏，全國(guó)三類水以上的地表水量有限，所以加快航道業(yè)的發(fā)展，一定要從考慮百姓飲水安全上，進(jìn)行認(rèn)真的研究和論證。”叢斌說，我們這不能跟美國(guó)、德國(guó)比，尤其是在水生態(tài)危機(jī)這方面跟其他國(guó)家沒有可比性。“我們要針對(duì)我國(guó)水資源生態(tài)容量的實(shí)際情況，實(shí)事求是地按照十八屆三中全會(huì)對(duì)生態(tài)建設(shè)的具體要求來制定這部法律。”（責(zé)任編輯：劉舒尹）