湖南人大微信一、對加強全口徑預決算審查監(jiān)督的認識
（一）什么是全口徑預算。全口徑，就是指在市場經(jīng)濟條件下，政府所有的財政收入和支出均要納入預算和決算的統(tǒng)計方法。 全口徑預決算的含義就是要對全部政府性收入支出，實行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預算決算管理。即凡是憑借政府行政權(quán)力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出,都應納入政府預算決算管理。我國目前的預算主要包括公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保障預算四部分。全口徑預決算審查和監(jiān)督，是讓政府的每一分錢都要納入人大審查監(jiān)督的范圍。也就是除了公共財政預算，還要把政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算等其他預算及決算都上報給各級人大審查和監(jiān)督。
（二） 審查和監(jiān)督政府財政全口徑預決算，是人大監(jiān)督職權(quán)的應履之責。一是憲法賦予的重要職權(quán)。1954年我國的第一部憲法就明文規(guī)定，全國人民代表大會“審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告”，“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們的執(zhí)行情況的報告”。以后，憲法雖經(jīng)多次修改，這一規(guī)定始終保留著。二是預算法作出明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國預算法》第十二條、第十三條規(guī)定：各級人民代表大會審查本級總預算和預算執(zhí)行情況的報告，批準本級預算和本級預算執(zhí)行情況的報告。各級人大常委會監(jiān)督預算執(zhí)行，審查和批準本級預算調(diào)整方案，審查和批準本級決算。三是地方性法規(guī)也有具體要求?！逗鲜】h級以上人民代表大會常務委員會預算審查監(jiān)督條例》、《湖南省縣級以上人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例》等地方性法規(guī)，也對縣級以上人大常委會的預算審查監(jiān)督提出了具體要求。
（三）做好全口徑預決審查監(jiān)督工作，是適應新時期新形勢和經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要。加強對預算審查監(jiān)督經(jīng)歷了長期漸進的過程，十六大報告指出要“完善預算決策和管理制度，加強對財政收支的監(jiān)督”；十六屆三中全會提出提出了“實行全口徑預算”的概念，要“加強審計監(jiān)督”，“加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監(jiān)督”；十七大報告指出要“深化預算制度改革，加強對財政收支的監(jiān)督”；十八大報告明確指出“加強對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查監(jiān)督”。這些論述和要求，都說明了開展全口徑監(jiān)督的需要和必要，也指明了現(xiàn)階段人大監(jiān)督工作應改進和加強的重點。
二、當前全口徑預算決算審查監(jiān)督所存在的問題
（一）預算編制內(nèi)容不全面，大量財政收支沒有納入預算監(jiān)管。一是預算編制內(nèi)容沒有涵蓋所有財政性資金。財政性資金是指以國家財政為中心的預算資金、國債資金及其他財政性資金，既包括各級政府的財政收支，還包括與國家財政有關(guān)系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣收支。目前納入預算管理資金尚未涵蓋所有類型的財政性資金，還沒有做到“橫到邊縱到底”，突出問題之一是非稅收入及土地出讓金、社會保障基金等其他政府性基金收入，沒有全部納入全口徑預算決算管理中來，不能完整而全面地反映政府財務信息，沒有形成真正意義上的綜合預算。另外，地方政府其他債務收支沒有納入預算管理。由于地方財力配套不足等方面的原因，一些不確定支出尚不能完全列入地方財政預算，使得地方“全口徑”預算不完整。
（二）預算編制科學性不夠強，透明度不高。一是預算編制規(guī)定時間不科學。雖然《預算法》規(guī)定財政部門應當在人民代表大會舉行前一個月將預算草案的主要內(nèi)容及其它有關(guān)材料提交人大及其常委會有關(guān)機構(gòu)進行初審，但由于財政部門的編制時間不充裕，所以向同級人大報送預算草案的時間也比較滯后。至于部門預算草案，也大都是在人民代表大會之后才著手編制，沒能及時提交人大審查。二是預算報表所列的科目級次太少。預算報表所列的科目級次太少，一般只列到“類”、“款”一級，很少有“項”、“目”的具體內(nèi)容，而且極少有收支明細表和預算項目的編制說明。三是預算支出也不夠詳細。目前大都只提供了按功能分類的支出，按照復式預算的要求，還應該按經(jīng)濟性質(zhì)列出支出，比如工資福利支出、商品和服務支出、對家庭的補助和對企業(yè)的補貼、贈與、債務利息支出等；重點基本建設項目還應該按項目逐一列示。
（三）財權(quán)事權(quán)不匹配，零基預算打折扣。以前，預算編制采用“基數(shù)法”，各部門獲得批準預算的額度取決于原有基數(shù)，而不是部門事權(quán)大小。目前，我國的財政預算編制模式雖然已由基數(shù)加增長逐步轉(zhuǎn)型到零基預算，但由于目前財政管理體制財權(quán)大多在上，事權(quán)大多在下，地方財權(quán)與事權(quán)的不匹配矛盾，從而使各級政府在財政預算和決算編制中很難找到一個事權(quán)與財權(quán)最恰當匹配的結(jié)合點，使地方政府不得不考慮自身利益。在財政預算決算編制中有時不得不考慮地方經(jīng)濟利益的得與失，在財力的安排上不同程度的存在該辦的事多而錢少的現(xiàn)象。由于財權(quán)事權(quán)的不匹配，這就給零基預算打了折扣，影響預算目的和效果。
（四）預算審查能力不勝任，審批流于形式。從預算人代會前審查來看，由于預算草案涉及到許多專業(yè)性數(shù)據(jù)，要對其進行一定深度的分析審查，必須由相應的專業(yè)人員承擔。然而，無論是人民代表大會財經(jīng)委員會，還是人大常委會預算工作委員會，以及各級人大常委會，都非常缺少這方面的專業(yè)人員，僅靠現(xiàn)有工作機構(gòu)人員以及常委會組成人員難以勝任預算審查這一專業(yè)性很強工作量龐大的工作，這就使得初審失去了作為人大及其常委會審查批準前置程序的應有作用。從人大會議審查情況來看，人大代表往往在大會召開時才拿到預算報告，在會期短、議程多、任務重的情況下，人大代表難以對預算報告進行全面、具體、細致、深入的審查，再加上編制部門對預算編制的解讀不夠，結(jié)果只是履行表決程序。同時我國預算的表決方式實行的是一次性表決，一次性通過，沒有審批辯論程序，人大代表即使對預算草案部分內(nèi)容有質(zhì)疑，在表決時也照樣通過。
（五）預決算執(zhí)行、調(diào)整欠規(guī)范，隨意性強?！额A算法》第53條規(guī)定：“預算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準的預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執(zhí)行中因特殊需要增加支出或者減少收入，使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的部分變更”?！额A算法》第55條規(guī)定：“未經(jīng)批準調(diào)整預算，各級政府不得作出任何使原批準的收支平衡的預算總支出超過總收入或者使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的決定”。雖然法律對預算調(diào)整、變更做出了明確的規(guī)定，但是年初預算嚴重不足，年中追加的現(xiàn)象很常見，在專項資金和補助資金、預算結(jié)余、預備費使用等方面難以監(jiān)督到位。其主要原因一是政府財政部門缺乏對其所屬預算部門的監(jiān)督和檢查以及收支效果的考核，預算科目的調(diào)劑使用存在隨意性，在一定程度上降低了預算資金的使用效益。二是《預算法》對預算調(diào)整的規(guī)定不夠科學具體，上級轉(zhuǎn)移支付、返還補助等規(guī)定不夠明確具體，年終處理賬務規(guī)定不明確，導致部分資金游離于人大監(jiān)督之外。
（六）審查監(jiān)督懲處機制缺乏剛性，約束力不夠強。一方面，人大召開會議聽取、審議預決算報告，組織代表視察、調(diào)研等對政府進行監(jiān)督。由于時間短，調(diào)研的深度不足，所提出的意見建議也缺乏深度，況且部門在匯報中往往會刻意宣揚成績，規(guī)避問題，這樣人大在視察、調(diào)研中看到的、聽到的就不夠全面；另一方面預算法等法律法規(guī)沒有設定預算執(zhí)行違規(guī)責任追究條款，違規(guī)行為發(fā)生了，即使人大動用詢問、質(zhì)詢、撤職案等剛性手段也難引用法律原文，讓人心服口服。再者，審計監(jiān)督雖是法定監(jiān)督，但由于受體制等多種因素限制，對于違反預算法的一些行為處理，如資金的違規(guī)使用、超預算執(zhí)行等，審計部門的查處主要還是罰款、收繳為主，很少有針對單位領(lǐng)導和責任人的處罰。另外，對上級各專項資金的使用管理監(jiān)督，地方人大沒有審查權(quán)，而對它行使審查權(quán)的上級部門由于點多面廣，難以全面進行審查。由于預決算審查懲處機制不到位，震懾力不足，致使老問題年年有，相同的錯誤重復犯。
（七）法律法規(guī)、體制不完善，制度保障不到位。一是有關(guān)全口徑預決算的法律法規(guī)體系有待進一步健全完善。雖然我國已相繼頒布了包括《憲法》、《預算法》、《監(jiān)督法》在內(nèi)的以及與人大及其常委會預算審查監(jiān)督相關(guān)的一系列法律法規(guī)，但是體系還不夠完善，而且有些已不合時宜亟需及時修訂完善。比如憲法、監(jiān)督法雖授予各級人大及常委會對預算決算的審查批準權(quán)力，但是各級人大及常委會該按怎樣的程序行使這一法定權(quán)力？預算執(zhí)行主體不按照預算執(zhí)行，如何追責？憲法、監(jiān)督法、組織法都沒有詳細規(guī)定。二是預算法規(guī)定的預算年與實際不一致，導致“兩難”。預算法規(guī)定預算年自公歷一月一日起，至十二月三十一日止，以縣級預算為例，每年的預算要在2月或3月審查批準，批準前的三個月里的正常財政支出如何處理呢？如果同意將批準前的正常財政支出納入年度預算報人大審查，年度預算則不夠嚴肅；不同意則年度預算又缺乏可操作性。
三、做好全口徑預決算審查和監(jiān)督的思考
（一）完善相關(guān)法律法規(guī)和制度。當前，我們審查監(jiān)督財政預算的主要法律依據(jù)是《監(jiān)督法》和《預算法》，但隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，社會不斷進步，各種新情況新事物不斷出現(xiàn)，監(jiān)督的方式方法也在不斷創(chuàng)新，這就要求要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，把預算監(jiān)督實踐中的一些行之有效的經(jīng)驗做法吸納到《監(jiān)督法》或《預算法》中。比如保障政府預算的完整性，凡是政府性的收支，都應列入人大及其常委會審批范圍，使人大的監(jiān)督不留死角，從法律上維護人大監(jiān)督的權(quán)威性。另外，要建立和完善全口徑管理制度和審查監(jiān)督制度。建立和完善從政府及其財政部門的全口徑預決算方案和執(zhí)行到人大及其常委會對同級政府全口徑預決算全方位全過程審查和監(jiān)督的無縫銜接制度體系，真正做到全口徑預算決算管理有法可依，有章可循，編制有據(jù)，審查到位，審批有效，執(zhí)行有力，監(jiān)督有效，運行協(xié)調(diào)。
（二）推進預決算公開和透明。首先要細化預算編制，編制部門預算。將提交人大審議的預算草案細化到“款”級科目；要改革預算編報形式，提交人大審議的政府預算，既要包括政府的收入預算，還要包括按功能分類和按經(jīng)濟分類的支出預算；其次，預算執(zhí)行過程對人大公開。建立財政與人大信息聯(lián)網(wǎng)制度，便于人大及時了解情況監(jiān)督財政收支，為人大及其常委會依法監(jiān)督提供及時準確的信息。第三是財政預決算適時對社會公開。通過常委會公報、廣播電視、門戶網(wǎng)站等媒介公開財政預決算、部門預決算和審計報告，接受社會監(jiān)督，從而增強政府的權(quán)威和公信力，更有利于人大凝聚監(jiān)督力量。需要說明的是，公開不僅僅是經(jīng)批準的預算、決算向社會公開，而是要貫穿于預算的全過程，從預算草案編制到征求意見，到人大審查和政府執(zhí)行，都應當公開。
（三）加強審查監(jiān)督的人才隊伍建設。一是建立和加強人大及其常委會的預算審查監(jiān)督工作機構(gòu)。預算審查監(jiān)督工作機構(gòu)是人大及其常委會履行對政府全口徑預決算審查審批監(jiān)督職責的載體和依托，不僅承擔全口徑預決算的具體初步審查和日常監(jiān)督工作，還要為人大的專門委員會、人大常委會、人民代表大會提供初步審查材料情況和意見，甚至還要承擔人大代表和人大常委會組成人員全口徑預決算審查監(jiān)督相關(guān)知識培訓的任務。二是要建設一支思想政治素質(zhì)好、業(yè)務水平高、履職能力強的人大預決算審查監(jiān)督工作人員隊伍。要增加編制，選調(diào)專業(yè)人才，充實工作人員隊伍。三是要加大培訓力度。適時舉辦人大代表和人大常委會組成人員培訓班，舉辦人大及其常委會預算審查監(jiān)督專門委員會和工作機構(gòu)工作人員培訓班。在培訓中，堅持以把握全口徑預算決算審查監(jiān)督基本知識為基礎，以提高全口徑預算決算審查監(jiān)督履職能力為重點。另外，還可建立全口徑預算決算審查監(jiān)督咨詢專家?guī)?，切實提高預算決算審查監(jiān)督實效。
（四）明確審查監(jiān)督重點。一是突出部門預算初審監(jiān)督，使財政資金分配使用公正透明，提高財政資金使用效益；二是強化對非稅收入的監(jiān)督，重點掌握非稅收入征管情況，包括征管領(lǐng)域、征管質(zhì)量、監(jiān)督稽查、綜合管理、服務效能等方面，達到挖掘增收潛力、規(guī)范收支行為、加強效能建設的目的；三是深化對重大項目建設資金的監(jiān)督，圍繞重大建設項目開展調(diào)研視察活動，聽取政府專項報告，就存在的問題提出整改意見，促進政府性投資項目安全運行，同時還要加強對專項資金（基金）的監(jiān)督，只有規(guī)范使用，才能實現(xiàn)政策目標；四是注重政府債務的監(jiān)督，要注重防范債務風險，提高資金使用效益。人大要把政府債務納入專項監(jiān)督范圍，政府舉債應當控制在一定的規(guī)模，以本屆政府可以償還的能力為限，促使政府加強債務管理，保證資金安全有效使用。
（五）把握幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是提前介入預算編制。根據(jù)預算批復、決算、上半年預算執(zhí)行等方面的情況，在編制預算前與財政部門溝通，向財政部門提出下一年度預算的意見，使預算編制更好地貫徹人大的要求。二是規(guī)范預算報送材料內(nèi)容。為讓人大代表對預算材料看得懂，看得清，人大要規(guī)范政府預算材料的報送形式和內(nèi)容。使預算能以更加直觀、簡潔的形式表達出來，對一些重點問題提供相關(guān)資料和說明，方便代表審查。三是集中力量搞好預算草案審查。在時間和力量不足的條件下，必須突出重點內(nèi)容進行審查：對資金流量較大的單位重點審查，對預算規(guī)模較小的單位一般性審查；對審計反映問題較多的部門重點審查，對財務管理較規(guī)范的單位一般性審查；對項目支出重點審查，對基本支出一般性審查。同時，改進審查方法，采取專項調(diào)查、召開座談會、聘請專家顧問等，注重借助現(xiàn)代信息技術(shù)進行審查，提高審查的效率和質(zhì)量。四是寫好預決算審查意見。預決算審查意見通過代表大會、常委會表決通過，具有法律效力。采取這種形式向政府提出要求，效果比較好。五是建立動態(tài)反饋機制。對于人大作出的審查意見，要求政府財政部門應當采納并及時反饋，對預算草案進行相應調(diào)整，不能采納的，應當作出說明。
（六）充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用。一是要堅持審計機關(guān)（政府體制內(nèi)）預算執(zhí)行審計情況向人大常委會報告制度，按照正在修訂的預算法規(guī)定建立決算審計制度，并使審計內(nèi)容與人大及其常委會審查監(jiān)督的內(nèi)容和要求對接，為人大及其常委會的審查和監(jiān)督提供更多的、切實的依據(jù)。二是人大要促進政府實行審計公開制度。審計公開是政務公開的重要內(nèi)容，是推進政治文明建設的重要舉措。審計公開包括審計結(jié)果公開和審計工作報告公開兩個方面。實行審計公開，有利于推進政府依法行政，有利于推進政府民主理財，有利于政府廉政建設。國家審計署近年來公開審計工作報告，并實行審計結(jié)果公告制度，掀起“審計風暴”，效果很好。三是鑒于人大審查監(jiān)督力量薄弱的現(xiàn)實狀況，還有必要借助社會審計機構(gòu)（政府體制外）的力量參與對政府全口徑預決算審查監(jiān)督有關(guān)具體工作，如參與“同級審”、政府重大投資項目等。（責任編輯：劉舒尹）
來源：原創(chuàng)
作者：曾潤生 曾俊
編輯：redcloud