法工委開展《湖南省安全生產(chǎn)條例》立法后評估調(diào)研

    5月12-15日、6月17-20日，省人大常委會法工委主任肖迪明率調(diào)研組先后赴郴州市、衡陽市、岳陽市以及永興縣、耒陽市、岳陽縣、瀏陽市就《湖南省安全生產(chǎn)條例》（以下簡稱條例）的立法后評估工作開展專題調(diào)研。調(diào)研組深入煤礦、煙花爆竹、危險化學(xué)品、鋼鐵、水泥等生產(chǎn)經(jīng)營單位進行實地考察，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機構(gòu)工作人員面對面交流，召開了有當(dāng)?shù)厝舜笥嘘P(guān)委員會、人民政府法制辦、公安、安監(jiān)、煤監(jiān)（煤炭）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、人社、消防、工會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、人大代表以及若干生產(chǎn)經(jīng)營單位等參加的6個座談會，廣泛聽取社會各界對條例自2010年全面修訂實施以來的基本評價、實施情況以及下一步修改完善條例的相關(guān)意見、建議?，F(xiàn)將調(diào)研的基本情況匯總?cè)缦拢?br />     一、對《湖南省安全生產(chǎn)條例》自2010年全面修訂實施以來的基本評價
    各地普遍反應(yīng)，《湖南省安全生產(chǎn)條例》自2010年全面修訂實施以來，對于推進本地區(qū)安全生產(chǎn)工作，尤其是對于嚴格落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，加強安全生產(chǎn)保障投入，建立完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體系等方面發(fā)揮了重要作用，有力地促進了各地安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。具體表現(xiàn)在：一是無論是政府還是生產(chǎn)經(jīng)營單位，對安全生產(chǎn)重要性的認識都有明顯提升；二是社會公眾的安全生產(chǎn)意識明顯增強，特別是從業(yè)人員的安全意識從被動的“要我安全”向主動的“我要安全”、“我會安全”轉(zhuǎn)變；三是安全生產(chǎn)監(jiān)管體系基本建立，基本上構(gòu)建了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級安全生產(chǎn)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作得到明顯改善；四是安全生產(chǎn)投入力度得到明顯加強。政府通過如設(shè)立安全生產(chǎn)專項資金、明確人均3 -5元不等的保障安全生產(chǎn)工作經(jīng)費等多種形式切實加大安全生產(chǎn)投入；企業(yè)嚴格執(zhí)行按照國家和省有關(guān)規(guī)定提取安全生產(chǎn)專項費用，繳納安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金或者購買安全生產(chǎn)責(zé)任保險；五是安全生產(chǎn)經(jīng)營秩序進一步規(guī)范。各地政府及其相關(guān)部門采取了切實有效措施，通過“打非治違”等專項行動，全面規(guī)范本地區(qū)安全生產(chǎn)秩序。
    二、《湖南省安全生產(chǎn)條例》在貫徹實施過程中存在的主要問題
    1、關(guān)于安全生產(chǎn)經(jīng)費保障投入情況。各地普遍反應(yīng)，自條例修訂實施以來，各級政府對于安全生產(chǎn)經(jīng)費的投入在逐年增加，如衡陽市在2011年專門出臺規(guī)范性文件，要求各縣市區(qū)原則上要按區(qū)域人口總?cè)藬?shù)人平不低于3元的標(biāo)準(zhǔn)安排安全生產(chǎn)專項經(jīng)費，岳陽市岳陽樓區(qū)等中心城區(qū)甚至達到了人均5元標(biāo)準(zhǔn)。永興縣設(shè)立了安全生產(chǎn)專項資金，2013年達到780萬元。此外，岳陽市還設(shè)立了市長安全生產(chǎn)獎、瀏陽市設(shè)立了安全生產(chǎn)貢獻獎。各地均以多種形式切實加大對安全生產(chǎn)經(jīng)費的投入力度。但從各地反映的實際情況來看，一是各地政府在落實經(jīng)費投入方面還存在不到位的情況；二是由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，財政安排的安全生產(chǎn)經(jīng)費不均衡，有的地方甚至工作經(jīng)費嚴重不足，影響正常運轉(zhuǎn)，難以適應(yīng)安全監(jiān)管繁重工作任務(wù)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)工作在人員、經(jīng)費及執(zhí)法裝備保障方面還存在較大缺口；三是生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)投入的力度不夠，歷史欠賬較多，一些企業(yè)安全設(shè)施設(shè)備比較陳舊，安全生產(chǎn)條件不盡完善，企業(yè)安全生產(chǎn)專項經(jīng)費提取還存在不到位的情形。一些生產(chǎn)經(jīng)營單位的法定代表人或者實際控制人對安全生產(chǎn)投入存在顧慮，積極性有待進一步調(diào)動。
    2、關(guān)于委托執(zhí)法的實施情況。條例第39條第一款規(guī)定了行政許可的委托實施。各地反映，由于法律、法規(guī)對許可條件、程序和時限方面均規(guī)定得較為嚴格，因此，根據(jù)條例規(guī)定、省政府統(tǒng)一部署以及省安監(jiān)局授權(quán)，各地認真落實了相關(guān)許可項目的行政審批，且執(zhí)行得比較嚴格規(guī)范。但也存在許可缺乏整體規(guī)劃，個別許可程序在落實上執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不嚴、不實的情況。瀏陽市還建議省安監(jiān)局進一步研究下放行政許可的范圍，實現(xiàn)責(zé)權(quán)對等。條例第39條第二款規(guī)定了簡易程序的行政處罰委托。各地反映，自條例實施以來，安監(jiān)機構(gòu)和安監(jiān)力量不足問題得到了較大改善，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)站的建立，有力地加強了基層安監(jiān)工作。如衡陽市目前80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)立了安監(jiān)站。瀏陽市在全省率先設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)站，園區(qū)設(shè)立了安監(jiān)分局。但存在的問題也比較突出，表現(xiàn)在：一是缺乏法律、法規(guī)剛性及統(tǒng)一規(guī)定，各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機構(gòu)的設(shè)置上不統(tǒng)一，安全生產(chǎn)重點監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)在設(shè)置上沒有明顯區(qū)分。如岳陽縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機構(gòu)均掛靠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會發(fā)展辦，機構(gòu)和人員都存在一定困難；二是安監(jiān)站工作人員有相當(dāng)一部分人屬自收自支或差額撥款的事業(yè)編制，流動性非常大，工作上不安心，編制性質(zhì)同時導(dǎo)致行政執(zhí)法主體資格存疑；三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管人員未取得執(zhí)法證，執(zhí)法能力和水平有待提高，影響執(zhí)法工作正常開展，執(zhí)法文書存在不規(guī)范情形；四是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人員、經(jīng)費及執(zhí)法裝備保障方面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管繁重任務(wù)不相適應(yīng)；五是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的安監(jiān)工作存在障礙。有些園區(qū)并沒有成立專門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，比如岳陽經(jīng)開區(qū)、屈原管理區(qū)以及臨港新區(qū)并沒有設(shè)立安監(jiān)機構(gòu)；有些工業(yè)園區(qū)成立的安監(jiān)機構(gòu)作為行政執(zhí)法主體的資格存疑。同時，園區(qū)內(nèi)企業(yè)安全生產(chǎn)聯(lián)防工作的協(xié)同性還有待進一步探索。
    3、關(guān)于安全教育和工傷預(yù)防經(jīng)費的落實情況。條例第37條對此項費用的提取進行了明確。但各地反映的問題主要有四個方面：一是條例規(guī)定“可以”，不是“應(yīng)當(dāng)”， 不具有剛性，各地在落實時，存在一定困難，需要進行部門協(xié)調(diào)；二是“一定比例”不太明確，不易具體操作，各地在落實時存在區(qū)域差別；三是由于工傷保險統(tǒng)籌均為市級統(tǒng)籌，所以縣區(qū)一級政府無法按條例要求安排專項經(jīng)費；四是工傷保險基金屬于基金的一種，而基金的使用、支取必須遵循基金管理的約束，所以落實起來存在一定困難。
    4、關(guān)于生產(chǎn)安全事故死亡賠償金的賠付情況。條例第50條對此作出了明確規(guī)定，各地普遍反應(yīng)，該條款的實施情況比較正常。在我省條例全面修訂實施以來，以及新修訂的《工傷保險條例》和國發(fā)[2011]23號《國務(wù)院關(guān)于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》出臺后，各地的死亡賠償金的賠付能力得到明顯提升，賠償金數(shù)額得到明顯提高。如衡陽市事故死亡賠償金普遍在45萬元以上，較以前20萬元上下有很大提高。岳陽市事故死亡賠償金總額基本上都在50萬元以上，有的甚至達到了80萬元。
    5、關(guān)于安全生產(chǎn)防范機制的實施情況。條例24條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)依法參加工傷保險，鼓勵企業(yè)購買安全生產(chǎn)責(zé)任保險。同時，在第26條規(guī)定，礦山、建筑施工單位和危險化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆炸物品等危險物品的生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)按照國家和省有關(guān)規(guī)定繳納安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金或者購買安全生產(chǎn)責(zé)任保險。根據(jù)調(diào)研情況，在工傷保險的購買方面，各地采取了有效措施（比如在建筑行業(yè)，與建設(shè)項目進行捆綁，在行政許可發(fā)放時，將工傷保險購買作為前置條件），這一規(guī)定落實得較好。但在調(diào)研中也有部門反映，在建筑行業(yè)按項目購買工傷保險，存在重復(fù)征收的情況。在繳納安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金或者購買安全生產(chǎn)責(zé)任保險方面，各地普遍反應(yīng)，安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金對大型企業(yè)較為適用，而對中小企業(yè)和個體私營企業(yè)推行起來較為困難，且風(fēng)險抵押金繳納的數(shù)額較大，對企業(yè)壓力較大。在我省條例出臺后，以及2010年國發(fā)23號、2011年國發(fā)40號文件要求“積極穩(wěn)妥地推行安全生產(chǎn)責(zé)任保險”后，我省積極推進安全生產(chǎn)責(zé)任保險的購買，各地普遍認可這一做法，認為其在化解安全生產(chǎn)風(fēng)險，提高賠付能力等方面具有重要作用。但是也存在幾個問題：一是有些地方在認識上存在一定誤區(qū)，認為安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金與安全生產(chǎn)責(zé)任保險二者均屬強制性的，而非二選一；二是當(dāng)安全生產(chǎn)責(zé)任保險購買與企業(yè)辦理行政許可捆綁時，實施起來較易，但在非行政許可時，購買安全生產(chǎn)責(zé)任保險的推行起來就較困難；三是存在不敢“報保”的情況。在岳陽建筑行業(yè)，雖然均購買了工傷保險以及安全生產(chǎn)責(zé)任險，但出現(xiàn)工傷或者工亡時，建筑企業(yè)一般不“報保”，以避免被納入建設(shè)行政管理部門的不良信用記錄，導(dǎo)致企業(yè)在招投標(biāo)中處于不利情形；四是建議在下一步修訂條例時，充分發(fā)揮市場機制的作用，全面推行企業(yè)購買安全生產(chǎn)責(zé)任保險，取消繳納安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金。
    此外，在調(diào)研過程中，各地還就條例反映了以下意見、建議：1、建議條例在下一步修訂時，要將職業(yè)病防治納入條例調(diào)整的內(nèi)容；2、建議進一步定義特種設(shè)備的范圍、標(biāo)準(zhǔn)；3、建議條例第14條中按從業(yè)人員配備安全生產(chǎn)管理人員的“比例”應(yīng)當(dāng)提高，現(xiàn)行規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)安全生產(chǎn)管理的需要，且需區(qū)分行業(yè)配備安全生產(chǎn)管理人員；4、建議進一步加大法律責(zé)任，特別是加大對生產(chǎn)經(jīng)營單位主體違法行為的處罰力度，增加其違法成本；5、建議在安全設(shè)施建設(shè)的過程中，引入工程監(jiān)理制度，加強安全設(shè)施建設(shè)過程中的質(zhì)量監(jiān)管；6、加強對安全生產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)服務(wù)活動的監(jiān)管。
    三、對立法工作的意見、建議
    在調(diào)研過程中，各地還對立法工作提出很多好的意見和建議，歸納如下：
    1、建議在今后的立法工作中，進一步規(guī)范法律責(zé)任的設(shè)定，主要包括義務(wù)行為規(guī)范與法律責(zé)任的對應(yīng)、行政處罰自由裁量權(quán)設(shè)定的科學(xué)性與合理性等。同時，有些地方還建議，要注意法律責(zé)任的體系化，增加“刑事責(zé)任”追究；
    2、在立法工作中要進一步注重法規(guī)的可操作性，能細化的盡量細化，以適應(yīng)執(zhí)法和實際工作的需要；
    3、在立法過程中，要注意不同法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，避免重復(fù)監(jiān)管和重復(fù)執(zhí)法，如在我省安全生產(chǎn)條例中規(guī)定的安全生產(chǎn)責(zé)任險購買就與我省消防法實施辦法中的火災(zāi)公眾責(zé)任險的推行存在重疊，造成法規(guī)之間沖突；
    4、建議條例在下一步修改時，要注意與后出臺的《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》、《工傷保險條例》中的相關(guān)規(guī)定銜接；
    5、在立法過程中以及法規(guī)出臺后，要采取各種形式加大對法規(guī)的宣傳力度，提高公眾知曉率；
    6、在法規(guī)調(diào)研過程中注意座談會召開的方式，可否按不同主體類別召開不同座談會，以保證意見、建議的充分發(fā)表。
    調(diào)研過程中，肖迪明主任充分肯定了各地自條例全面修訂實施以來在安全生產(chǎn)工作方面取得的成效，并就貫徹實施條例提出了四點希望：一是要充分認識安全生產(chǎn)工作的重大意義，加大條例的宣傳力度。安全生產(chǎn)工作關(guān)系廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全，絲毫不能麻痹。安全生產(chǎn)工作永遠在路上，只有起點，沒有終點；只有更好，沒有最好。安全生產(chǎn)工作對于企業(yè)來說，就是最大的效益；對于員工來說，就是最大的福利；對于政府來說，就是最大政績。因此，在今后工作中，各地要采取更加務(wù)實、有力的措施推動安全生產(chǎn)條例的宣傳，做到家喻戶曉。二是全面準(zhǔn)確掌握條例內(nèi)容，切實執(zhí)行好條例。地方立法是對國家立法的補充和細化，上位法已作出規(guī)定的，地方不照搬照抄。因此，在貫徹執(zhí)行條例時，要注意將我省條例與上位法結(jié)合起來，上位法作出規(guī)定的，嚴格按照上位法執(zhí)行。對于我省條例對上位法作出細化或者結(jié)合我省實際作出的相關(guān)規(guī)定，也要不折不扣執(zhí)行。三是全面正確理解“安全生產(chǎn)”。不能片面強調(diào)安全，而忽視生產(chǎn)；也不能片面強調(diào)生產(chǎn)，不顧安全。我們應(yīng)當(dāng)做到一手抓安全，一手抓生產(chǎn)，做到相互促進。四是要從思想上扭轉(zhuǎn)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作人員“不敢管、不敢抓”的觀念，防止“談安全色變”。在當(dāng)前，確實也存在安全生產(chǎn)事故出現(xiàn)后，追責(zé)存在不科學(xué)不合理的現(xiàn)象。追究行政機關(guān)及其工作人員法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)建立在查清事故原因、科學(xué)認定事實的基礎(chǔ)上，做到盡職無責(zé)。條例第五十五條至第五十九條法律責(zé)任的設(shè)定，正是基于此立法目的而設(shè)立的。因此，各地要一如既往地重視安全生產(chǎn)工作，抓好安全生產(chǎn)工作。（責(zé)任編輯：劉舒尹）