湖南人大微信人大的地位是法律賦予的，要行使監(jiān)督權(quán)必須有法律的支持和保障，完善的法律體系是保證人大預(yù)算監(jiān)督效能充分發(fā)揮的法律基礎(chǔ)。預(yù)算法修改的一個(gè)重要目的就是讓人大更好地行使監(jiān)督權(quán)。
審查監(jiān)督政府預(yù)算是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)，是人大及其常委會(huì)行使國(guó)家權(quán)力的重要體現(xiàn)。人大的地位是法律賦予的，要行使監(jiān)督權(quán)必須有法律的支持和保障，完善的法律體系是保證人大預(yù)算監(jiān)督效能充分發(fā)揮的法律基礎(chǔ)。預(yù)算法修改的一個(gè)重要目的就是讓人大更好地行使監(jiān)督權(quán)。
人大審查監(jiān)督預(yù)算得到加強(qiáng)
為加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督力度，預(yù)算法修正案草案三審稿增加了不少新內(nèi)容。
一是要求報(bào)人大審批的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化，一般公共預(yù)算支出按其保障功能分類（類、款、項(xiàng)三級(jí)），應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類（類、款兩級(jí)），基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。
同時(shí)，要求一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制。
二是規(guī)定縣級(jí)預(yù)算調(diào)整方案和決算草案由縣級(jí)人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)初步審查。
三是規(guī)定將人大有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的初步審查意見印發(fā)人大代表和常委會(huì)組成人員。
四是增加對(duì)預(yù)算批準(zhǔn)前政府安排支出的監(jiān)督，要求上述支出情況應(yīng)當(dāng)在預(yù)算草案的報(bào)告中作出說(shuō)明。
五是增加各級(jí)人大常委會(huì)在審查決算草案時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查的內(nèi)容。
為落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定有關(guān)要求，三審稿還增加了各級(jí)政府編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告，并報(bào)人大常委會(huì)備案的規(guī)定。
這些內(nèi)容，對(duì)于細(xì)化預(yù)算編制、推進(jìn)預(yù)算公開透明、加強(qiáng)人大及常委會(huì)對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)審查和全面監(jiān)督具有一定的積極作用。但是在一些委員看來(lái)，要達(dá)到“勒住政府錢袋子”的目的，還需進(jìn)一步強(qiáng)化人大的審查監(jiān)督力度。盡管中央多次強(qiáng)調(diào)，要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，但事實(shí)上，“政府還是不愿意放棄既得權(quán)力，也不愿意自身權(quán)力在使用上有所限制。”
“目前從法律的條文表述上來(lái)看，更多的還是一種程序上的設(shè)計(jì)，對(duì)監(jiān)督工作的剛性，要求不明確、不具體，沒(méi)有規(guī)定到位。” 何曄暉委員指出。
“三中全會(huì)提出要健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度，加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督。在我國(guó)，人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)決算是重要的民主制度，也是重要的國(guó)家權(quán)力配置制度。”尹中卿委員強(qiáng)調(diào)，“盡管預(yù)算法不是監(jiān)督法，但是在人大審查批準(zhǔn)方面應(yīng)該與監(jiān)督法的基本原則相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)落實(shí)憲法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)如何發(fā)揮人大專委會(huì)、工委作用，發(fā)揮人大代表作用能夠提出原則的要求。”
距“時(shí)間足、看得懂”還有差距
“每次來(lái)參加‘兩會(huì)’，所有報(bào)告中預(yù)算報(bào)告是最難看懂，也是最糾結(jié)的。”全國(guó)人大代表趙皖平感慨。
“時(shí)間緊、難看懂”是代表、委員普遍的感受。
周天鴻委員建議在預(yù)算草案提前45天或30 天送到人大財(cái)經(jīng)委或者專門委員會(huì)的同時(shí)一并送達(dá)給代表和委員。“既然是提前45 天預(yù)算草案就送達(dá)了，那么也可以45 天同時(shí)送達(dá)代表和委員，財(cái)經(jīng)委一邊審查，代表、委員可以動(dòng)態(tài)性地進(jìn)行跟蹤。”他對(duì)廣東建立網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的做法予以肯定。“各級(jí)人大會(huì)議期間，代表們基本上都提出這樣的意見，特別是有些縣級(jí)人大提出預(yù)算草案只留給代表們一兩個(gè)晚上的時(shí)間，根本不可能進(jìn)行有效審查，能不能定一個(gè)時(shí)間將預(yù)算草案送達(dá)代表和委員，或通過(guò)不同的方式讓代表和委員事先能夠獲取預(yù)算草案。”
草案要求報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化，“我認(rèn)為現(xiàn)在不僅要細(xì)化，而且要規(guī)范，特別是各級(jí)政府的各部門、各直屬單位的預(yù)算應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一格式和要求，讓人大代表和公眾更容易看懂，這樣才便于代表大會(huì)會(huì)議的審查，向社會(huì)公開以后也便于社會(huì)的監(jiān)督。” 劉政奎委員指出。
尹中卿委員建議在代表大會(huì)會(huì)議審查預(yù)算草案之前增加常委會(huì)審查。“現(xiàn)在初步審查交給專門委員會(huì)，為什么不能在人大會(huì)議之前，安排常委會(huì)審查一次預(yù)算草案？比如2 月份的常委會(huì)安排一次審議、審查，修改以后提交代表大會(huì)會(huì)議，這不更好？”
人大預(yù)算監(jiān)督應(yīng)避免走過(guò)場(chǎng)
在草案前兩審中，如何設(shè)置人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，是爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一。特別是“授權(quán)立法”條款，即授權(quán)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的條款達(dá)10 多條。一些專家指出，這些“授權(quán)立法”條款削弱了人大對(duì)政府財(cái)政的審批監(jiān)督功能，“把原來(lái)應(yīng)該是人大‘批準(zhǔn)’的，改成人大‘審議’了，把該是人大‘審議’的改成由人大‘提出意見’，但具體辦法由國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門制定。”
一些委員指出，一些地方人大的預(yù)算監(jiān)督力量薄弱也難使監(jiān)督權(quán)落實(shí)到位。“有的地方人大還沒(méi)有預(yù)算工委，有的地區(qū)人大財(cái)經(jīng)委也只有幾個(gè)人。強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督審查，怎樣提高人大的預(yù)算監(jiān)督能力是下一步的重點(diǎn)。”
“目前，很多省市人大常委會(huì)均設(shè)有預(yù)算工作委員會(huì)。但是現(xiàn)行預(yù)算法中并沒(méi)有明確預(yù)算工委的法律地位，對(duì)財(cái)經(jīng)委與預(yù)算工委的關(guān)系，以及預(yù)算工委進(jìn)行預(yù)先審查的法律效力、審查內(nèi)容、審查結(jié)果處理都沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。”黃潤(rùn)秋委員建議，在法律草案中增加相關(guān)內(nèi)容。為了理順關(guān)系，在預(yù)算法中明確預(yù)算審查監(jiān)督職責(zé)應(yīng)該由預(yù)算委員會(huì)，而不是財(cái)經(jīng)委或者預(yù)算工委來(lái)實(shí)施，從而提高預(yù)算審查的專職性、權(quán)威性和專業(yè)性。
一些委員提出，應(yīng)賦予人大預(yù)算修改權(quán)和調(diào)整權(quán)。尹中卿委員指出，“現(xiàn)在我們的預(yù)算草案審查也好、批準(zhǔn)也好，一個(gè)字都不能動(dòng)，所有的發(fā)言等于白說(shuō)，最終體現(xiàn)在表決上，表決又是一攬子表決，贊成就是贊成，不贊成就是不贊成，法律對(duì)預(yù)算沒(méi)有被批準(zhǔn)怎么處理也沒(méi)有規(guī)定。”楊震委員表示，“這直接導(dǎo)致了人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督非常弱。”
“就目前人大有關(guān)專委會(huì)的力量，要對(duì)全口徑的預(yù)算在30 到45 天時(shí)間內(nèi)進(jìn)行認(rèn)真的審查，顯然是很困難的。”劉政奎委員建議，可引入第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助審查，避免現(xiàn)在的審查走程序、走形式、不深入。
“全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議每年3 月審議批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算，這樣就造成實(shí)際預(yù)算的執(zhí)行時(shí)間就8 個(gè)月，尤其是預(yù)算安排的一些政府采購(gòu)項(xiàng)目，工作程度復(fù)雜，周期也較長(zhǎng)，支出往往都集中在年底，有的甚至當(dāng)年無(wú)法支出。”王乃坤委員建議，把“預(yù)算年度自公歷1 月1 日起，至12 月31 日止”，修改為“預(yù)算年度自公歷4 月1 日至下一年3 月30 日”。
王乃坤說(shuō)，1 月1 日到12 月30 日是按照自然年度確定的預(yù)算年度，這種預(yù)算年度與全國(guó)人大批準(zhǔn)預(yù)算時(shí)間不銜接的狀況，在某種程度上削弱了預(yù)算的約束力，也不利于預(yù)算執(zhí)行效率的提高。“‘兩會(huì)’期間，我所在的上海代表團(tuán)對(duì)此有呼吁，我所在工作單位的規(guī)劃財(cái)務(wù)部也有這個(gè)呼聲，調(diào)整預(yù)算年度不難，收和支都不變，只是時(shí)間段的調(diào)整，有利于做到依法編制預(yù)算，當(dāng)年預(yù)算當(dāng)年執(zhí)行。”
改革開放30 多年來(lái)，預(yù)算法實(shí)施近20 年來(lái)，地方人大及其常委會(huì)有很多新的探索，例如，廣東打造透明錢柜，人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委與財(cái)政廳聯(lián)網(wǎng)；四川人大推行人大代表?yè)?dān)任聯(lián)絡(luò)員提前介入預(yù)算審查制度；湖北人大建立對(duì)預(yù)算重大投資項(xiàng)目跟蹤制度；北京人大嘗試部門預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度，等等。許多委員建議，“這些探索和實(shí)踐證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)都可以體現(xiàn)在預(yù)算法修正案之中。”（文／本刊記者 彭東昱）（責(zé)任編輯： 張學(xué)文）
來(lái)源：中國(guó)人大雜志 2014年第10期
編輯：redcloud