地方舉債，如何建好“防火墻”

    適度解禁地方政府舉債，意味著我們要“開明渠，堵陰溝，建防火墻”，但最關(guān)鍵的是把地方政府舉債的“防火墻”修好，總結(jié)過去的教訓(xùn)，廣泛征求社會民眾的意見，設(shè)定一系列公平、公正、公開的規(guī)則。

    地方政府舉債關(guān)乎未來中央政府和地方政府在“舉債”上的權(quán)力分配，對地方自主發(fā)展經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，因此一直是民間期望頗高、討論熱度居高不下的焦點(diǎn)問題。

    近期，提交十二屆全國人大常委會第八次會議審議的預(yù)算法修正案草案在這方面有了實(shí)質(zhì)性的突破，明確適度解禁地方政府舉債權(quán)限，并設(shè)置多重措施加強(qiáng)對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控。

    “預(yù)算法修正案草案三審稿準(zhǔn)備放開地方政府發(fā)債，理由是我們要‘開前門、堵后門、修圍墻’?，F(xiàn)在最重要的是怎樣把防火墻修好，這是最關(guān)鍵的。”辜勝阻委員在審議中強(qiáng)調(diào)說。

    地方債務(wù)“解禁”

    回溯地方債務(wù)歷史，據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，現(xiàn)行預(yù)算法實(shí)施以來，曾經(jīng)歷過兩次高峰：第一次在1997 年亞洲金融危機(jī)后，第二次在2008 年“次貸”風(fēng)暴而引發(fā)的國際金融危機(jī)后。

    “這兩次的共同背景都是為了刺激經(jīng)濟(jì)增長而實(shí)施的擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，不同之處在于，最近一次的地方債高峰遠(yuǎn)比第一次的規(guī)模更大，所涉及的政府層級更多。”
 
    但是一直以來，我國的地方政府舉債在法律層面都處于尷尬的地位。根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。這就意味著，從法律上講，地方政府發(fā)債并非名正言順。

    而且此前，為了防控風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)歷過“兩審”的預(yù)算法修正案草案，都保留了現(xiàn)行條款，明確“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。但一些委員在審議中提出，為適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)適度放開地方政府舉債的權(quán)限。另外，“從實(shí)際看，地方政府舉債是難避免的，不讓公開舉債，就采取暗中舉債，這樣危害更大，只有把責(zé)任明確到地方一級，才能有效地消除地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。”有委員如是說。

    為此，本次預(yù)算法修正案草案三審稿匯總了各方意見，明確規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”同時(shí)，強(qiáng)化舉債監(jiān)管規(guī)定，對違法舉債或?yàn)樗颂峁?dān)保的規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任。

    立法是對實(shí)踐作出的積極回應(yīng)。此前黨的十八屆三中全會決定已透露出為地方政府發(fā)債“解禁”信號，如在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制部分提到“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”。尹中卿委員表示，十八屆三中全會提出要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，“編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表”，加大“新增債務(wù)”指標(biāo)在考核評價(jià)體系中的比重，對防范和化解政府性債務(wù)提出新的要求。

    加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控

    雖然適度放閘地方政府發(fā)債已是必然趨勢，但由此帶來的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)問題不容忽視。辜勝阻在審議中不無擔(dān)憂地表示，當(dāng)前中國地方債務(wù)增長過快。根據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)，目前地方政府負(fù)債規(guī)模的增速達(dá)到20%，而GDP 增速只有7%—8%。有相當(dāng)一部分的地方負(fù)債率已達(dá)100% 甚至超過100%。負(fù)債嚴(yán)重高度依賴土地收入，且資金使用上極端不規(guī)范。

    因此，對地方政府舉債放閘之時(shí)，從立法上如何構(gòu)建地方債管理的長效機(jī)制，理順完整透明的預(yù)算監(jiān)督體系和相配套的各級產(chǎn)權(quán)和舉債權(quán)，將地方政府舉債推向陽光化軌道，并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控就顯得尤為緊迫。

    據(jù)了解，本次三審稿在適度賦予地方發(fā)債權(quán)的同時(shí)，設(shè)置五道防范措施，進(jìn)行嚴(yán)格管理。一是明確舉債主體：僅限于經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市。二是對舉債方式、用途、償債資金等作出明確：方式限于發(fā)行地方政府債券；用途應(yīng)當(dāng)是公共預(yù)算中必需的部分建設(shè)投資，不得用于經(jīng)常性支出；應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的債務(wù)償還資金來源。三是明確債務(wù)規(guī)模和管理方式：地方政府債務(wù)規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人大及其常委會批準(zhǔn)。地方政府依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級人大常委會批準(zhǔn)。四是明確地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉借債務(wù)，以及為他人債務(wù)提供擔(dān)保。五是對違法舉債或者為他人提供擔(dān)保，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

    全國人大法律委員會副主任委員李飛表示，這是進(jìn)一步規(guī)范地方政府的舉債行為，使其法制化、透明化，并就近些年來地方政府舉債過程中存在的問題，作出有針對性的規(guī)定。

    對此，常委會組成人員一致認(rèn)為，修改內(nèi)容對于嚴(yán)格防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)極為重要。吳曉靈委員表示，這些內(nèi)容有利于加強(qiáng)和規(guī)范地方債務(wù)管理，同時(shí)也符合管理的實(shí)際情況。

    “政府性債務(wù)是現(xiàn)在***唱衰中國一個很重要的理由。”辜勝阻則對地方政府舉債放開依然持審慎態(tài)度。他表示，美國的金融危機(jī)、歐債危機(jī)都是和政府債務(wù)有關(guān)的，所以，對這個問題要非常慎重。我們放開地方政府發(fā)債，理由是“開明渠，堵陰溝，建防火墻”，“現(xiàn)在最重要的是怎樣把這個‘防火墻’修好，這是最關(guān)鍵的。”辜勝阻強(qiáng)調(diào)說。

    關(guān)鍵是建好“防火墻”

    面對各方關(guān)注，預(yù)算法修正案草案考慮將地方債轉(zhuǎn)正，其初衷是開前門、堵后門，讓地方政府的債務(wù)融資公開透明，也可藉此控制其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。不過，在外界看來，立法對于地方政府舉債的風(fēng)險(xiǎn)防范仍然存在很大完善的空間，這些無疑考驗(yàn)著立法機(jī)關(guān)的智慧。

    “應(yīng)建立政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。”尹中卿委員認(rèn)為，與現(xiàn)行預(yù)算法相比，草案三審稿開了口子，對舉債主體、舉債方式和用途、償債資金等方面提出了要求。現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外不得發(fā)行債券，現(xiàn)在改為國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市可以發(fā)債。但“現(xiàn)實(shí)中，地方政府性債務(wù)主要規(guī)模和潛在風(fēng)險(xiǎn)并不在省、自治區(qū)、直轄市，而在市、縣”。尹中卿認(rèn)為，這次修改，與現(xiàn)行規(guī)定相比只是角度變了一下。“所以如何真正建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，預(yù)算法修正案草案還需要研究。”

    在辜勝阻委員看來，舉債規(guī)模是預(yù)算中最重要的一個問題，“它的職能權(quán)限來自全國人民代表大會，和預(yù)算一樣，必須由全國人民代表大會而非常委會來批準(zhǔn)。”同時(shí)辜勝阻進(jìn)一步分析稱，現(xiàn)在是中央政府來控制舉債規(guī)模，舉債權(quán)是省級政府行使，但是用錢的是市政府甚至可能涉及縣、鄉(xiāng)，一些政府官員會認(rèn)為現(xiàn)在負(fù)債很多，可以由下一任來還，或者由上面的人來還。如果有這種觀念和意識的話，道德風(fēng)險(xiǎn)是很嚴(yán)重的，將來出現(xiàn)的局面可能是“兩級跑部錢進(jìn)”，一是省政府到北京跑發(fā)債規(guī)模；二是市政府和縣政府到省會城市跑財(cái)政廳要錢，從省政府負(fù)債當(dāng)中拿錢。對此辜勝阻表示，法律在償債的責(zé)任問題上，必須作出明確規(guī)定，誰用錢誰還錢。

    “有些國家發(fā)債有很多限制性的指標(biāo)，要看債務(wù)的利息和經(jīng)常性收入的比例，要看負(fù)債比、負(fù)債率，要看債務(wù)的余額和經(jīng)常性收入。”在辜勝阻看來，如果規(guī)則制定得不嚴(yán)格、不透明，就會出現(xiàn)不公平的問題，所以要更加強(qiáng)調(diào)信息披露的“陽光化”。此外，立法還要明確界定債務(wù)的使用范圍，要對地方政府債分類管理，嚴(yán)格實(shí)行規(guī)模控制。

    羅亮權(quán)委員對此持同樣的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，現(xiàn)在地縣一級舉債搞發(fā)展，主要是用土地來抵押，所以寅吃卯糧比較突出，“如果（草案）在縣、地市這一級不寫清楚的話，很可能造成大量的舉債，搞暫時(shí)的發(fā)展，造成一屆的政績、幾屆的包袱。”

    本次修正案草案明確舉債主體僅限于經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市，并提出除規(guī)定以外，“地方政府及其所屬部門、單位不得以任何方式舉借債務(wù)。”對此，全國人大代表康永恒提出了不同見解。他表示，立法本意是用一刀切的猛藥，切除地方市縣財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果顯示，至2013 年6 月地方政府負(fù)債總額為10.89 萬億，其中地市級為4.66 萬億，縣級為2.84 萬億。其中還有相當(dāng)部分是屬于來自中央安排的外國政府、世界銀行的轉(zhuǎn)貸借款。據(jù)此，“不得以任何方式舉借債務(wù)”過于絕對。

    據(jù)基層調(diào)查，上述債務(wù)中有的還款延展期長達(dá)30 年?？涤篮憬忉屨f，這意味著“無論這一刀怎么切，這劑藥怎么猛，在長達(dá)30 年左右的時(shí)間里，地方政府都已經(jīng)存在債務(wù)了，都還有其他非‘地方政府債券’的舉債借款。”所以，康永恒強(qiáng)調(diào)，切不可對這個已經(jīng)長期存在的情況視而不見，而是應(yīng)當(dāng)在既不放任自流，飲鴆止渴，也不因噎廢食之間，走進(jìn)一步加強(qiáng)人大全口徑法治監(jiān)督的路。（文／本刊記者 張維煒）（責(zé)任編輯： 張學(xué)文）