湖南人大微信在預(yù)算公開原則已經(jīng)確定的前提下，社會上的許多專家和參加預(yù)算法修正案草案審議的全國人大常委會委員們開始持續(xù)不斷地斟酌著全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度建設(shè)中的一些細節(jié)問題。
應(yīng)該公開到“類”“款”“項”“目”的哪一個級別？哪些開支應(yīng)該列為“三公經(jīng)費”？如果不按規(guī)定公開，應(yīng)該受到何種處罰……
全國人大常委會正在修改預(yù)算法。“預(yù)算公開”是本次預(yù)算法修改的最大亮點之一。三審稿規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20 日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開。經(jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后20 日內(nèi)由各部門向社會公開并對部門預(yù)算、決算中機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況作出說明。各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將使用財政性資金集中采購貨物、工程和服務(wù)的情況及時向社會公開。本條前三款規(guī)定的公開，涉及國家秘密的內(nèi)容除外。”在預(yù)算公開原則已經(jīng)確定的前提下，社會上的許多專家和參加預(yù)算法修正案草案審議的全國人大常委會委員們開始持續(xù)不斷地斟酌著全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度建設(shè)中的一些細節(jié)問題。因為細節(jié)見真章，細節(jié)也決定著預(yù)算公開的成敗。其中，公開的范圍、內(nèi)容的細化等問題是關(guān)注的焦點。
全口徑公開
在第三次審議預(yù)算法修正案草案時，全國人大常委會委員洪毅說：“公開是監(jiān)督的基礎(chǔ)，監(jiān)督是公開的意義所在。”
但公開如果做不到全面、規(guī)范，監(jiān)督的效果就會打一定的折扣。比如說會發(fā)生不規(guī)范收入或開支的轉(zhuǎn)移隱藏現(xiàn)象，把不愿意公開的收入或開支轉(zhuǎn)移隱藏到可以不公開的項目或單位中去，從而躲避社會公眾的監(jiān)督。
所以在審議時，全國人大常委會委員彭森說，我認為預(yù)算的公開透明，是針對整個預(yù)算的原則、預(yù)算總的盤子。
現(xiàn)在，社會輿論普遍認為：既然全口徑預(yù)算的原則基本得到確認，那么全口徑公開也應(yīng)當(dāng)成為我們努力的方向。
財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希表示，“全口徑公開首先是全方位，不僅僅是政府部門，凡是花了國家錢的部門和單位，從中央到地方，都應(yīng)公開‘四本賬’：政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算。”
在審議預(yù)算法修正案草案時，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員張崇和也說：“預(yù)算公開應(yīng)該做到全方位、全口徑公開，不僅僅是政府機關(guān)，凡是財政供養(yǎng)的部門或單位都應(yīng)該向社會公開資金使用情況，逐步將一般公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算這‘四本賬’，都納入到各級人大監(jiān)管之中，只有這樣才能把各級政府預(yù)算變成一本清楚賬，才能使人民群眾對政府預(yù)算‘看得懂、能監(jiān)管’。”
為了做到公開內(nèi)容更加完備，全國人大華僑委員會委員符興建議把每年度審計機關(guān)代表政府向人大常委會作的預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告納入預(yù)算公開的范圍。他解釋：“按全國人大來說每年6 月份聽取財政部預(yù)算執(zhí)行情況報告的同時，也聽取審計署的審計工作報告。另外，審計署推動審計報告公開已經(jīng)有十年的歷史，實踐證明社會效果很好，得到了百姓的認可，所以我認為預(yù)算法中應(yīng)該把這部分內(nèi)容作為預(yù)算公開的必備內(nèi)容，納入預(yù)算公開范圍中。”
全口徑公開必然會涉及國家機密的界定，許多單位或項目就是以國家機密作為不公開的擋箭牌的。因此，洪毅委員說：“我覺得要有一個原則，公開是原則，保守秘密應(yīng)該屬于例外，屬于少數(shù)。國家信息公開條例也是這個原則，除非是法定的國家秘密，人大授權(quán)的或者中央政府規(guī)定的國家秘密可以不公開?，F(xiàn)在各級政府要公開預(yù)算、決算、財務(wù)報表，包括各個部門、單位預(yù)算決算使用情況，很多情況下會出現(xiàn)問題，往往借保密為由不公開了，給法律的嚴(yán)肅性留下了一些遺憾和空缺。”許多專家和參加審議的委員都建議預(yù)算法修正案應(yīng)當(dāng)界定清楚國家機密的范圍。
細化公開內(nèi)容
今年是我國大規(guī)模公開預(yù)、決算信息的第六個年頭，而根據(jù)這幾年公開的實踐看，部分內(nèi)容的籠統(tǒng)與粗略是目前預(yù)、決算公開中的一個普遍問題。目前預(yù)、決算公開的實際情況是，“大類”預(yù)算、籠統(tǒng)預(yù)算、原則性預(yù)算公開偏多，欠缺更多具體項目和支出用途的細節(jié)。比如，許多已經(jīng)公開的“三公”經(jīng)費賬本，不僅普通的公眾，而且許多專家也經(jīng)常直呼看不懂。
在預(yù)算法修正案草案第三次審議時，全國人大常委會委員任茂東說：“關(guān)于預(yù)算編制細化、透明的問題。黨的十八屆三中全會指出，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。人大對預(yù)算的審查監(jiān)督是否有效，關(guān)鍵是要看預(yù)算的編制是否細化。不受監(jiān)督的權(quán)力一定會有腐敗產(chǎn)生。建議在第四章的預(yù)算編制中將到類、款的規(guī)定修改為，中央一級預(yù)算經(jīng)常性支出編列到項，中央建設(shè)性支出、基金支出以及專項轉(zhuǎn)移支出都應(yīng)按項目編制，一一列出。讓人大代表容易看懂預(yù)算編制，看緊13 億人民的錢袋子。”
杜黎明委員說：“預(yù)算公開在三審稿當(dāng)中已經(jīng)有了明確的規(guī)定。從一般的公開而言，實現(xiàn)這一步比較容易達到。但是要實現(xiàn)進一步公開透明，有技術(shù)上的要求，即預(yù)算應(yīng)該明確公開到哪一級。有一個觀點說，沒有細化的公開，透明度必然不高。”他認為公開的內(nèi)容不夠細化是目前透明性方面反映出來的主要問題之一。他舉例說，“比如大家關(guān)注的教育支出問題。目前教育支出只公開到款級科目，所謂款級就是把它分為普通教育、職業(yè)教育、成人教育等，這樣公開得比較粗，只能看到一個絕對數(shù)量，每一類有多少錢，看不到到底安排了什么，這些錢用到什么項目去了。所以，我建議對修改稿第三十二條第四款關(guān)于預(yù)算的規(guī)定作進一步細化。也就是按第四款規(guī)定按照保障功能由類、款、項，延伸編列到目；按照經(jīng)濟性質(zhì)分類，由類和款延伸編列到項。”
為了讓預(yù)算公開內(nèi)容細化得更加明晰，許多專家和全國人大常委會委員還建議盡快實現(xiàn)從按功能分類公開轉(zhuǎn)變?yōu)榘唇?jīng)濟分類公開。目前我國預(yù)算收支編列包括按功能分類和按經(jīng)濟分類兩套主要體系。所謂功能分類體系，包括“小學(xué)教育”“公立醫(yī)院”“一般公共服務(wù)”“社會保障和就業(yè)”等，即使公布到“項”一級，因這些項目支出仍涉及方方面面，大家依然較難知道資金的具體去向。而經(jīng)濟分類體系，包括“人頭工資”“獎金”“差旅”“會務(wù)”“公車運維費”“公務(wù)接待費”等，了解這些單項信息更有助于公眾知曉資金用于何處，并行使監(jiān)督權(quán)。
當(dāng)前，我國財政預(yù)算公開一般采用的是按功能分類。比如，4 月19 日公開2014 年預(yù)算的90 多個中央部門，公開的方式都是按功能分類，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。但公眾更期待根據(jù)支出的實際用途劃分，如人員工資、獎金、差旅等，呈現(xiàn)預(yù)算“怎么花的”。
在預(yù)算法修正案草案第三次審議時，張崇和委員就主張：“公開方式不能僅僅局限在按教育、醫(yī)療衛(wèi)生等功能劃分上。應(yīng)該細化到支出的實際用途，哪些用于“三公”支出，哪些用于民生福利，使大家能看清財政資金究竟是怎么花的。”
在接受記者采訪時，預(yù)算問題專家葉青表示，預(yù)算公開應(yīng)該“雙管齊下”，功能分類與經(jīng)濟分類一起上。目前我國主要是按功能分類公開，但“三公”經(jīng)費、會議費等公開，已經(jīng)具備了經(jīng)濟分類的性質(zhì)，完全可以在此基礎(chǔ)上，擴大按照經(jīng)濟分類的公開內(nèi)容。（文／本刊記者 劉文學(xué)）（責(zé)任編輯：劉舒尹）
來源：中國人大雜志 2014年第10期
編輯：redcloud