湖南人大微信時過境遷，當(dāng)社會財富積累日漸豐盈，匯集公共財稅收入已不再是國家建設(shè)所必須克服的難題，此時，如何對巨額的公共財政進(jìn)行有效合理的分配，打造陽光政府，讓國家財政取之于民、用之于民，迫切需要一場重大的國家財稅制度改革，這也許就是預(yù)算法修改的立意所在。
前不久，預(yù)算法修正案草案提請十二屆全國人大常委會第八次會議“三審”，再度引發(fā)社會民眾高度關(guān)注。由于事關(guān)所有納稅人的切身利益，作為遏制政府亂花錢的首道關(guān)口，預(yù)算法素有“經(jīng)濟憲法”之稱，據(jù)了解，我國現(xiàn)行預(yù)算法自2004 年啟動修改程序以來，修法工作幾經(jīng)波折，時間跨越了十屆、十一屆、十二屆全國人大常委會。
“修改預(yù)算法是十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃確定的一項重要任務(wù)。”全國人大常委會委員長張德江在閉幕會上為預(yù)算法的修改工作定下總基調(diào)，強調(diào)要注重從法律制度上加強頂層設(shè)計，完善全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，要認(rèn)真研究各方面提出的意見和建議，抓緊修改完善預(yù)算法修正案草案，爭取盡早出臺，為深化財政體制改革、建立現(xiàn)代財政制度提供法律保障。
歷經(jīng)近兩年的不斷完善，在向社會廣泛征求民意的基礎(chǔ)上，本次提交審議的預(yù)算法修正案草案三審稿將“規(guī)范政府收支行為、建立健全全面規(guī)范公開透明的預(yù)算制度”寫入立法目的, 在完善全口徑預(yù)算體系、細(xì)化預(yù)算公開、落實人大審查監(jiān)督、加大違法者追責(zé)等方面都有較大進(jìn)步，及時回應(yīng)了社會關(guān)切，體現(xiàn)了十八屆三中全會對財稅體制改革的總體要求。
從放權(quán)政府管錢，到監(jiān)督政府花錢
作為一部專業(yè)性極強的法律，公眾對預(yù)算法修改“井噴”般的關(guān)注熱情似乎出乎意料。2012 年7 月，全國人大常委會對外公布預(yù)算法修正案草案并征求意見，僅一個月的時間就收到超過33萬條的意見，在已經(jīng)結(jié)束征求意見的數(shù)十部法律草案中位居第二位，意見數(shù)量僅次于勞動合同法修正案草案，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過個人所得稅法修正案草案。
預(yù)算法為何如此引人關(guān)注, 原因在于國家之財源自于民, 而“財政預(yù)算就是一個國家的財政收支賬本, 其合理與否，直接關(guān)系到所有人的利益”。在任茂東委員看來，如果政府的財政收支權(quán)力得不到有效制約和監(jiān)督，必然會產(chǎn)生一系列問題，如社會上反映強烈的“三公”經(jīng)費、專項轉(zhuǎn)移項目不透明、“跑部錢進(jìn)”等問題，在很大程度上都與預(yù)算制度不完善有關(guān)。
從我國現(xiàn)行預(yù)算法來看，頒布于1994 年的這部法律是適應(yīng)建立市場經(jīng)濟的客觀要求而創(chuàng)制的，政府更多強調(diào)財政收入的穩(wěn)定增長和保障, 因此，立法宗旨更多是強調(diào)政府管理經(jīng)濟，強調(diào)預(yù)算的宏觀調(diào)控作用，即法律規(guī)定的“為了強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展”。
如今，時過境遷，社會財富積累日漸豐盈，匯集公共財稅收入已不再是國家建設(shè)所必須克服的難題，與此同時，如何對巨額的公共財政進(jìn)行有效合理的分配，日漸凸顯的財政支出的公開、透明等問題都迫切需要一場重大的國家預(yù)算制度改革。
審時度勢，十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，提出要建立現(xiàn)代財稅制度，這意味著修改后的預(yù)算法在規(guī)范對象和規(guī)范重點上都不再秉承原先的舊理念。
在充分吸納各方意見及根據(jù)十八屆三中全會決定精神，本次預(yù)算法修正案草案三審稿在“立法宗旨”部分作出修改，將“規(guī)范政府收支行為”寫入。
現(xiàn)行預(yù)算法強調(diào)的是政府管理經(jīng)濟，強調(diào)預(yù)算的宏觀調(diào)控作用，修改之后，轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)規(guī)范政府收支行為，強調(diào)對預(yù)算的監(jiān)督和管理。在北京大學(xué)財稅法研究中心主任劉劍文教授看來，三審稿的這一重大突破，是對預(yù)算和預(yù)算法本質(zhì)的回歸，“它關(guān)系到后面所有條款的制定，是所有條款制定的依據(jù)。”
不僅如此，預(yù)算法的這一修改，關(guān)鍵就在于要運用法律管住政府花錢的手，為我國下一步的反腐提供重要的制度支撐。任茂東希望通過預(yù)算法的修改，建立較完善的預(yù)算制度，編制密實的籠子，更好地監(jiān)督政府花錢，“這樣才能真正把政府的收支權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，防止腐敗的產(chǎn)生，避免牛欄關(guān)貓。”
力推陽光財政
提高預(yù)算透明度，讓預(yù)算在陽光下運行，公開財政資金的來源和使用去向，是政府應(yīng)盡的職責(zé)。近些年來，中央各部門陸續(xù)向社會公開“三公”經(jīng)費預(yù)算，且公開的部門越來越多。但由于公開的大多是原則性預(yù)算，沒有細(xì)化到具體項目和具體支出用途，常常令公眾看得一頭霧水。
不僅如此，每年一次的全國人代會上，常有代表吐槽看不懂財政預(yù)算報告。代表看不懂預(yù)算，監(jiān)督政府的“錢袋子”就成為一句空話，對政府部門來說，就有了更多更大的可操作空間，其在預(yù)算資金分配和使用方面權(quán)力濫用很難受到約束，監(jiān)督效果必然大打折扣。
本次出爐的預(yù)算法修正案草案三審稿，將“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”寫入立法目的，顯示出我國打造透明財政的決心。
為了進(jìn)一步增加預(yù)算的透明度，三審稿還對預(yù)算公開的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，包括增加預(yù)算執(zhí)行情況報告及報表公開的規(guī)定；增加各個部門對預(yù)算決算中機關(guān)運行經(jīng)費安排、使用情況作出說明等，并明確了公開的時間。
參加審議的常委會組成人員普遍認(rèn)為，與前兩次審議稿相比，三審稿細(xì)化了預(yù)算公開的規(guī)定，具有較大的突破和進(jìn)步，但要打造陽光財政，保障百姓知情權(quán)，草案仍有很大完善的空間。
“建議逐步擴大公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容，完善公開機制，強化監(jiān)督檢查，逐步實施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度。”全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員張崇和認(rèn)為，預(yù)算公開的方式不能僅僅局限在按教育、醫(yī)療衛(wèi)生等功能劃分上。“應(yīng)該細(xì)化到支出的實際用途，哪些用于‘三公’支出，哪些用于民生福利，使大家能看清財政資金究竟是怎么花的。”另外，還應(yīng)做到全方位、全口徑公開，不僅僅是政府機關(guān)，凡是財政供養(yǎng)的部門或單位都應(yīng)該向社會公開資金使用情況，逐步將一般公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算統(tǒng)籌這“四本賬”，都納入到各級人大監(jiān)管之中，只有這樣才能把各級政府預(yù)算變成一本清楚賬，才能使人民群眾對政府預(yù)算“看得懂、能監(jiān)管”。
公開并不意味著透明。在杜黎明委員看來，實現(xiàn)一般的公開較容易達(dá)到，要實現(xiàn)進(jìn)一步的透明則有技術(shù)上更高的要求。“比如大家關(guān)注的教育支出問題。目前教育支出只公開到款級科目，所謂款級就是把它分為普通教育、職業(yè)教育、成人教育等。這樣公開得比較粗，只能看到一個絕對數(shù)量，每一類有多少錢，看不到到底安排了什么，這些錢用到什么項目去了。”杜黎明建議對預(yù)算的規(guī)定作進(jìn)一步細(xì)化，也就是按照保障功能由類、款、項，延伸編列到目；按照經(jīng)濟性質(zhì)分類，由類和款延伸編列到項。
“百姓‘納稅人意識’正在不斷強化。”尹中卿委員表示，現(xiàn)在人大專門委員會審查預(yù)算時，采取了座談會、聽證會、征求意見會的形式，聽取公眾和有關(guān)專業(yè)人士的意見。他認(rèn)為，預(yù)算法修改在如何推進(jìn)公民有序參與方面，特別在預(yù)算公開、透明方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步進(jìn)行研究補充相關(guān)內(nèi)容。全國人大代表閻建國對這一觀點表示認(rèn)同。他強調(diào)，“在預(yù)算法中引入聽證會制度，可以讓更多民眾感覺到預(yù)算是一個公開、公正、透明的財政體系。”
讓人大預(yù)算審查監(jiān)督更具“剛性”
預(yù)算法修改一旦具備了廣泛的民意基礎(chǔ)，面對的一個重要問題就是人大的審查監(jiān)督能否落實到位。
實際上，作為國家權(quán)力機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的有力抓手，預(yù)算審查監(jiān)督的實施效果卻并不樂觀。“現(xiàn)在我們的預(yù)算草案審查也好、批準(zhǔn)也好，一個字都不能動，所有的發(fā)言等于白說，最終體現(xiàn)在表決上，表決又是一攬子表決，贊成就是贊成，不贊成就是不贊成，法律對預(yù)算沒有被批準(zhǔn)怎么處理也沒有規(guī)定。”尹中卿表示。
全國人大常委會預(yù)算工委原主任高強曾參與1994 年預(yù)算法的起草工作。在他看來，當(dāng)年立法時對于“誰編制預(yù)算、誰批準(zhǔn)預(yù)算等都作出了規(guī)定，但是現(xiàn)在看來還是‘重形式、輕內(nèi)容’，政府如何編制預(yù)算、人大如何審查預(yù)算，人大如何監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，這些都沒有具體的內(nèi)容”。高強說，雖然按照現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，人大該做的都做了，但是實效性較差。
這些窘境歸根結(jié)底其實是頂層設(shè)計的缺位，只有推動預(yù)算法的完善，系統(tǒng)解決預(yù)算與監(jiān)督對接以及如何監(jiān)督的問題，點面結(jié)合，才能真正讓人大的監(jiān)督更具剛性。為此，三審稿加強人大對預(yù)算的審查和監(jiān)督，進(jìn)一步充實了有關(guān)規(guī)定，明確預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)細(xì)化，一般公共預(yù)算支出按其保障功能分類（類、款、項三級），應(yīng)當(dāng)編列到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類（類、款兩級），基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款；增加了各級人大常委會在審查決算草案時應(yīng)當(dāng)重點審查的內(nèi)容等一系列規(guī)定。十八屆三中全會提出“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”等，為預(yù)算法修改提出了明確的方向，并將其作為人大發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用的重要支持。在一些常委會組成人員和相關(guān)專家看來，這次修改體現(xiàn)了中央的改革決策，對于細(xì)化預(yù)算編制、推進(jìn)預(yù)算公開透明、加強人大及常委會對預(yù)算的實質(zhì)審查和全面監(jiān)督具有積極作用。
同時委員們也提出，人大還應(yīng)加大對預(yù)算監(jiān)督審議的力度。呂薇委員建議將推動績效評估工作寫入預(yù)算法。張崇和也認(rèn)為，權(quán)威性不強，缺乏剛性約束是我國預(yù)算管理體制的一大問題，建議考慮整合財政、審計、人大等相關(guān)力量，明確分工，構(gòu)建預(yù)算管理綜合監(jiān)督體系。
從預(yù)算源頭制止鋪張浪費
近年來，地方政府興建豪華樓堂館所的現(xiàn)象屢禁不止。有的國家級貧困縣，政府也不惜投入數(shù)千萬元資金建設(shè)奢華的政府辦公大樓；有的地區(qū)連事關(guān)百姓生命安全的基礎(chǔ)防汛工程還未完善，地方政府就耗費巨資，甚至舉債建設(shè)奢華的政府辦公大樓……
新一屆中央政府上任伊始就承諾“本屆政府內(nèi)，政府性的樓堂館所一律不得新建”，并對此三令五申嚴(yán)禁豪華樓堂館所建設(shè)，體現(xiàn)了“讓人民過好日子，政府過緊日子”的決心。
為了從源頭上杜絕政府機關(guān)違規(guī)建房的財政支出，三審稿進(jìn)一步強化了有關(guān)厲行勤儉節(jié)約、反對鋪張浪費的規(guī)定，不僅在預(yù)算編制環(huán)節(jié)增加規(guī)定，嚴(yán)格控制機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出，強調(diào)各級政府、各部門、各單位在預(yù)算執(zhí)行中不得虛假列支，而且在“法律責(zé)任”一章增加對“虛假列支、超標(biāo)樓堂館所”等違紀(jì)行為的問責(zé)和處分規(guī)定。
對此有專家表示，無論是一直備受公眾關(guān)注的反腐倡廉, 還是十八大以來中央提倡的厲行節(jié)約、三公經(jīng)費公開等新舉措, 尤其是對政府興建樓堂館所的治理, 說白了, 都事關(guān)政府“錢袋子”如何花的問題。預(yù)算法的修改, 可以為上述中央舉措提供有力支持, 把黨紀(jì)規(guī)章上升為法律, 把運動式的行政動員, 轉(zhuǎn)化為有法制保障的可持續(xù)動力。
另外引人關(guān)注的是，三審稿還強化了違反預(yù)算法的責(zé)任追究機制，增加了針對稅政征管違規(guī)行為的限定、追責(zé)內(nèi)容，并提出各級政府及有關(guān)部門一旦出現(xiàn)違規(guī)行為，責(zé)令改正，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予降級、撤職、開除的處分。對此，常委會組成人員紛紛表示，“只有明確了責(zé)任追究機制，才能真正保證預(yù)算法的有效實施。”(文／本刊記者 張維煒)（責(zé)任編輯：劉舒尹）
來源：中國人大雜志 2014年第10期
編輯：redcloud