湖南人大微信一、 財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問(wèn)題的特征
雖然俗話不太好聽(tīng)，但是說(shuō)的卻是現(xiàn)實(shí)的情況。筆者從各省、市人大網(wǎng)站查閱了近幾年的人大公報(bào)，從公報(bào)中關(guān)于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的審查報(bào)告、財(cái)政預(yù)算同期審計(jì)情況報(bào)告中不難看出，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的隨意性問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，并且具有以下幾個(gè)明顯的特征。
一是范圍廣。從財(cái)政預(yù)算資金審計(jì)情況看，省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)財(cái)政預(yù)算都存在執(zhí)行剛性不足，隨意性突出的問(wèn)題。各級(jí)財(cái)政預(yù)算、部門預(yù)算安排和執(zhí)行隨意性大，多的達(dá)到幾個(gè)億的額度，一個(gè)縣級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行偏離額度都在億元以上，一個(gè)省廳級(jí)單位對(duì)項(xiàng)目的資金安排多達(dá)幾千萬(wàn)，經(jīng)審計(jì)競(jìng)?cè)皇遣煌耆弦?guī)。這些問(wèn)題在每一年的省、市、縣人大公報(bào)里都能看到。而國(guó)家審計(jì)署所公布的審計(jì)報(bào)告也不難看出，這個(gè)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問(wèn)題，在中央國(guó)家機(jī)關(guān)同樣存在，甚至額度更大、問(wèn)題更嚴(yán)重、影響更深遠(yuǎn)。
二是額度大。僅從湖南省人大常委會(huì)2013年第六期公報(bào)《關(guān)于2012年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》抄錄幾組數(shù)據(jù)就可以看出問(wèn)題有多大。2012年省級(jí)財(cái)政收入2.79億元滯留專戶未繳國(guó)庫(kù)；省工商局所屬寧鄉(xiāng)縣局 2009至2012年截留省級(jí)財(cái)政收入（工商罰沒(méi)收入）1046萬(wàn)元未繳省財(cái)政；124個(gè)省級(jí)一級(jí)預(yù)算單位實(shí)際執(zhí)行政府采購(gòu)計(jì)劃合同金額115.13億元，為年初預(yù)算的10.59倍，差異104.26億元未相應(yīng)調(diào)整政府采購(gòu)預(yù)算；省財(cái)政上年結(jié)轉(zhuǎn)資金59.78億元，有9.67億元未按規(guī)定在6月底前安排；省財(cái)政年初待分配資金33.84億元，有17.45億元未按規(guī)定在9月底前安排；省發(fā)改委預(yù)算內(nèi)投資9.75億元，未按規(guī)定在6月底前下達(dá)，延至10月底下達(dá)；中央預(yù)算內(nèi)投資13.83億元，未按要求在60天內(nèi)轉(zhuǎn)發(fā)下達(dá)……資金動(dòng)不動(dòng)就是幾個(gè)億、幾十億甚至上百億。把這個(gè)問(wèn)題放在全國(guó)各級(jí)政府去考量，那額度根本無(wú)法想象。
三是問(wèn)題多。從各級(jí)公報(bào)中可以看出，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，隨意性問(wèn)題一般表現(xiàn)有下面一些。截留收入、滯留劃拔、虛增收入、列收列支、超預(yù)算支出、先用后批、擠占挪用、大幅舉債等等。一句話就是該列收的不列收、該付的款不按規(guī)則付、不該付的款隨意亂付，明顯屬于監(jiān)管不力。因?yàn)閺母骷?jí)人大公報(bào)上可以看出，各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題調(diào)查得比較清楚，審查得比較仔細(xì)，所提出的審議意見(jiàn)也非常實(shí)在，但是為什么會(huì)建議年年提，問(wèn)題年年有呢？只能說(shuō)明是監(jiān)督乏力。
四是追責(zé)少。從公報(bào)的人事安排上可以看出，雖然每一年的財(cái)政預(yù)算審計(jì)能發(fā)現(xiàn)很多的問(wèn)題，但是真正追究責(zé)任的很少，至少在公報(bào)上沒(méi)有明確體現(xiàn)。而且就算公報(bào)上體現(xiàn)的人事變動(dòng)，基本上都是因工作安排調(diào)整，黨委作決定、政府提議案、人大走程序，根本看不出與財(cái)政預(yù)算審計(jì)結(jié)果有什么直接相關(guān)，更沒(méi)有因?yàn)樨?cái)政預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題追究刑事、民事法律責(zé)任的先例。
二、 財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問(wèn)題產(chǎn)生的原因
代表國(guó)家、代表全體人民分配財(cái)政蛋糕的財(cái)政預(yù)算，理應(yīng)公平、公正、公開(kāi)，本來(lái)應(yīng)該是非常嚴(yán)肅的工作。在實(shí)踐過(guò)程中卻發(fā)現(xiàn)普遍存在問(wèn)題，而且很多問(wèn)題競(jìng)是一犯再犯、積重難返，為什么會(huì)存在這種現(xiàn)象呢？
一是法律不健全。對(duì)于違反預(yù)算法的法律責(zé)任，預(yù)算法在第七十三、七十四條進(jìn)行了明確。但是從這兩條可以看出，這種法律責(zé)任也僅僅是聊勝于無(wú)而已。第七十三條規(guī)定“各級(jí)政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算，使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。”從現(xiàn)實(shí)操作情況來(lái)看，財(cái)政部門才是預(yù)算執(zhí)行的主管部門，預(yù)算執(zhí)行出了問(wèn)題首先是追究財(cái)政局長(zhǎng)的責(zé)任。問(wèn)題是，實(shí)際操作中很多的預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題是由政府主要領(lǐng)導(dǎo)、甚至同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)決定的，財(cái)政只是個(gè)操作機(jī)構(gòu)，這個(gè)板子打到財(cái)政頭上并不合適，那么責(zé)任就應(yīng)該政府來(lái)承擔(dān)。問(wèn)題是政府這個(gè)責(zé)任誰(shuí)來(lái)追？同級(jí)黨委或者政府？明顯是不可能，因?yàn)槿绻茏龅阶坟?zé)就一定能避免財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的隨意性問(wèn)題。上級(jí)黨委政府？財(cái)政預(yù)算不歸上級(jí)黨委政府管，而是歸同級(jí)人大管，所以上級(jí)黨委政府也不可能來(lái)追這個(gè)責(zé)任。那么就是同級(jí)人大及其常委會(huì)來(lái)追究？問(wèn)題是追究行政責(zé)任的決定人大及其常委會(huì)不能作出，需要同級(jí)紀(jì)委或監(jiān)察局來(lái)作出，但是紀(jì)委或監(jiān)察局卻不可能對(duì)頂頭上司——黨委政府領(lǐng)導(dǎo)成員做出處分決定。因此，這一法律責(zé)任的設(shè)置其實(shí)是一張法律白條，根本無(wú)法實(shí)施，現(xiàn)實(shí)中也基本上沒(méi)有具體實(shí)施過(guò)。第七十四條規(guī)定“違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者擅自以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)的庫(kù)款的，由政府財(cái)政部門責(zé)令退還或者追回國(guó)庫(kù)庫(kù)款，并由上級(jí)機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分。”先不說(shuō)這行政處分的空置問(wèn)題，就是追繳國(guó)庫(kù)的問(wèn)題又有幾分可能？財(cái)政資金都是通過(guò)政府組成部門、通過(guò)不同的項(xiàng)目、不同的載體劃撥出去，等事后審計(jì)或是人大調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題時(shí)，項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)、工程已經(jīng)實(shí)施、款項(xiàng)已經(jīng)撥付，錢已經(jīng)進(jìn)了別人的口袋，怎么追得回？再說(shuō)，不管資金的管理或是安排有什么問(wèn)題，作為實(shí)施項(xiàng)目、承擔(dān)工程的企業(yè)或個(gè)人，不可能為政府部門的錯(cuò)誤決策買單，所以這資金還是不可能追繳得回。這條法律責(zé)任的設(shè)置也基本上是法律白條，不具有操作性。從法理來(lái)說(shuō)，任何法律如果不能在民事或是刑事責(zé)任上有明確的界定，這部法律的執(zhí)行必然會(huì)打折扣，最終成為一紙空文，而預(yù)算法對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，基本上就等于是一紙空文。就算每年例行公事，到人大報(bào)預(yù)算、調(diào)整預(yù)算，也不過(guò)是走走程序、走走過(guò)場(chǎng)，人大常委會(huì)提出的審議意見(jiàn)年年提、年年犯。
二是透明度不高。財(cái)政預(yù)算在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，曾經(jīng)是作為保密文件加以保管的，不要說(shuō)公開(kāi)，就是一般級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)也輕易不能看得到，所以它的執(zhí)行情況更是無(wú)人知曉。近年來(lái)，隨著政務(wù)信息公開(kāi)進(jìn)程加快，財(cái)政預(yù)算也列入了公開(kāi)的范圍，在政府政務(wù)網(wǎng)站和財(cái)政部門的門戶網(wǎng)上進(jìn)行了公開(kāi)。但是，很多地方只是公開(kāi)了財(cái)政預(yù)算報(bào)告，而沒(méi)有細(xì)化報(bào)告，很多地方公布的細(xì)化方案讓人看不懂，基本和不公開(kāi)區(qū)別不大。
三是監(jiān)督乏力。預(yù)算法對(duì)行預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督專門在第九章進(jìn)行了規(guī)定，明確了人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力。在實(shí)際運(yùn)行中，卻發(fā)現(xiàn)監(jiān)督明顯乏力。不說(shuō)因預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題追究法律責(zé)任，也不說(shuō)因預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題追究行政責(zé)任，就連每一年所指出的問(wèn)題都沒(méi)有得到應(yīng)有的重視和落實(shí)。從各省、市、縣人大常委會(huì)公報(bào)就可以看出，超預(yù)算支出問(wèn)題、先用后報(bào)批問(wèn)題，基本是建議年年提，問(wèn)題年年有，提了也是白提。為什么這么說(shuō)呢？從公報(bào)中可以看出，建議一提再提，問(wèn)題一犯再犯，但是決算照樣年年批準(zhǔn)通過(guò)。近兩年來(lái)，雖然專題詢問(wèn)被各級(jí)人大熱炒，但是針對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的專題詢問(wèn)沒(méi)有，更別說(shuō)涉及財(cái)政預(yù)算的質(zhì)詢和罷免問(wèn)題了。作為法定的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督機(jī)關(guān)，人大常委會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問(wèn)題，似乎是無(wú)能為力。從各省市人大網(wǎng)站公布的公報(bào)里可以看出來(lái)，這個(gè)監(jiān)督乏力不是哪一縣、哪一市、哪一省的問(wèn)題，而是全國(guó)性的問(wèn)題，全局性的問(wèn)題。
三、解決財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問(wèn)題的建議
一部沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律，一部責(zé)任無(wú)法落實(shí)到位的法律，無(wú)異于一紙空文，怪不得財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問(wèn)題從中央到地方都存在，這是有法律根源的。既然找到了根源，問(wèn)題就是怎么從根本上進(jìn)行解決。筆者認(rèn)為，只要從下面三個(gè)方面入手，財(cái)政蛋糕就不可能管不好。
一是完善法律條款。建議對(duì)于預(yù)算法的第九章“法律責(zé)任”進(jìn)行修改，把追究行政責(zé)任改成追究刑事責(zé)任。從現(xiàn)實(shí)中我們不難發(fā)現(xiàn)，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性問(wèn)題多發(fā)、重發(fā)的根源就在于法律責(zé)任太輕且執(zhí)行不到位，基本上對(duì)決策的領(lǐng)導(dǎo)不構(gòu)成影響，于是財(cái)政資金也就成了面子工程、形象工程、政績(jī)工程的保障，于是眾多的納稅人的錢被糟蹋，于是財(cái)政預(yù)算也就成了一紙空文。如果不經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，隨意調(diào)度財(cái)政預(yù)算資金達(dá)到一定額度或一定次數(shù)，就要追究刑事責(zé)任，誰(shuí)還敢把手伸向財(cái)政資金呢？因?yàn)椋瑹o(wú)論任何官員都不會(huì)冒著追究刑事責(zé)任的危險(xiǎn)去推進(jìn)某項(xiàng)工作，去隨意調(diào)度財(cái)政資金。
二是全面公開(kāi)。在從嚴(yán)追究刑事責(zé)任的同時(shí)，把預(yù)算及其執(zhí)行情況全面徹底公開(kāi)，只要不涉及國(guó)家機(jī)密的預(yù)算都入到網(wǎng)上去公開(kāi)。公開(kāi)不僅僅是政府門戶網(wǎng)和財(cái)政門戶網(wǎng)，而應(yīng)該在大型的門戶網(wǎng)站（鳳凰、新華、搜狐、網(wǎng)易等網(wǎng)站）醒目的位置上放上鏈接，接受來(lái)至所有層面納稅人的監(jiān)督。這樣一來(lái)，不管網(wǎng)民是否點(diǎn)擊查看財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)于執(zhí)行者來(lái)說(shuō)無(wú)形中都是一種壓力，一種監(jiān)督，亂作為的沖動(dòng)必然會(huì)受到來(lái)自公眾監(jiān)督的約束。
三是從嚴(yán)追究刑事責(zé)任。要在立法機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，不能做成現(xiàn)在這樣，有權(quán)監(jiān)督的沒(méi)權(quán)下處分決定，有權(quán)下處分決定的無(wú)權(quán)監(jiān)督，做成一紙法律空文。建議設(shè)立象現(xiàn)在紀(jì)委辦案的機(jī)制，所有案件都得報(bào)上級(jí)紀(jì)委，杜絕了下級(jí)官官相護(hù)的問(wèn)題。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督也可以是這樣，把財(cái)政同期審計(jì)和人大常委會(huì)審查情況一并報(bào)上級(jí)審計(jì)、監(jiān)察、檢察部門，讓他們依法進(jìn)行查處，通過(guò)引入外源性質(zhì)的監(jiān)督機(jī)制，做到異體監(jiān)督，克服熟人辦案、顧及面子、包庇縱容等問(wèn)題，確保責(zé)任追究到位。
綜上所述，只有當(dāng)預(yù)算法變成一部強(qiáng)力的、嚴(yán)厲的法律，變成責(zé)任明確、操作性強(qiáng)的法律，預(yù)算執(zhí)行的隨意性問(wèn)題就能得到有效解決。在這個(gè)基礎(chǔ)上再去推進(jìn)全口徑預(yù)算工作，也就能水到渠成、立竿見(jiàn)影了。（責(zé)任編輯：陳柳）
來(lái)源：臨武縣人大辦
作者：王鐘洪
編輯：redcloud