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2011年9月初，全國(guó)人大環(huán)資委在江蘇省徐州市召開(kāi)會(huì)議，對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案（草案初稿）》進(jìn)行論證。(梁斌勛攝)
2011年9月初，全國(guó)人大常委會(huì)委員、環(huán)資委主任委員汪光燾帶領(lǐng)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修改研討班全體人員，在山東省棗莊市調(diào)研，聽(tīng)取修改意見(jiàn)。(梁斌勛攝)
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)保法）是我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法律，也是規(guī)定這一領(lǐng)域的主要制度。該法于1989年正式出臺(tái)后，對(duì)保護(hù)我國(guó)環(huán)境起到了重要作用。
1995年以來(lái)，全國(guó)人大代表先后提出了70多件議案，要求盡快修改該法。我省人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委員、十一屆全國(guó)人大代表吳建平在2009年、2012年分別領(lǐng)銜提出4號(hào)、97號(hào)關(guān)于修改環(huán)保法的議案，受到全國(guó)人大重視，環(huán)保法修改組組長(zhǎng)蒲海清親自帶隊(duì)赴我省調(diào)研，征求相關(guān)修改意見(jiàn)。
十多年來(lái)，我省人大環(huán)資委多次參與了環(huán)保法的執(zhí)法檢查、法律后評(píng)估和修正論證。在全國(guó)人大常委會(huì)2011年將該法修改列入立法計(jì)劃后，又參加了修訂有關(guān)調(diào)研和書(shū)面征求意見(jiàn)，其中關(guān)于環(huán)保法第4、13、15、23、28、31條等條款的修改意見(jiàn)，以及將環(huán)保法修正案改為修訂案進(jìn)行全面修改、明確建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和排污許可管理制度、嚴(yán)格細(xì)化法律責(zé)任等建議，得到全國(guó)人大環(huán)資委采納，并在今年通過(guò)的環(huán)保法修訂案中得到了體現(xiàn)。
修訂亮點(diǎn)紛呈
環(huán)保法修改準(zhǔn)備了十多年，并歷經(jīng)兩屆全國(guó)人大常委會(huì)、四次審議，以修正案的形式列入立法計(jì)劃，最后以修訂案的方式出臺(tái)，原法律條文中只有幾條完全未作修改，條文從六章47條增加到七章70條，增加三分之一條款，這樣大幅度的修訂在我國(guó)立法史上極為罕見(jiàn)。環(huán)保法修訂案著重解決了當(dāng)前環(huán)保領(lǐng)域的重大突出問(wèn)題，亮點(diǎn)紛呈，得到了廣泛好評(píng)，被譽(yù)為科學(xué)民主立法的典范、我國(guó)環(huán)境保護(hù)法治進(jìn)程的重要里程碑。
亮點(diǎn)之一：立法宗旨有了創(chuàng)新。修訂案對(duì)立法宗旨進(jìn)行了重大修改，體現(xiàn)了環(huán)保的新理念。將黨的十八大報(bào)告提出的生態(tài)文明理念寫(xiě)入，在第1條中提出“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”。同時(shí)將第4條“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”的表述，修改為“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，反映了立法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系認(rèn)識(shí)的深化，科學(xué)地處理了兩者的辯證關(guān)系。
亮點(diǎn)之二：國(guó)策原則予以明確。保護(hù)環(huán)境作為一項(xiàng)基本國(guó)策，是國(guó)務(wù)院1990年第一次在正式文件中提出的，修訂案第4條對(duì)“保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策”進(jìn)行了明確，體現(xiàn)了環(huán)保工作的長(zhǎng)期性和艱巨性，有利于引導(dǎo)相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改。同時(shí)，作為環(huán)保領(lǐng)域的綜合性法律，該法此前沒(méi)有對(duì)統(tǒng)領(lǐng)環(huán)保工作的基本原則作出規(guī)定，修訂案第五條明確提出了“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。”
亮點(diǎn)之三：基本制度不斷完善。為應(yīng)對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的嚴(yán)峻形勢(shì)，修訂案第16、17、19、20、44等條款，對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和防治污染設(shè)施“三同時(shí)”、跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治機(jī)制、重點(diǎn)污染物排放總量控制和區(qū)域限批等基本制度進(jìn)行了完善。在第29、31、32、45條明確建立了生態(tài)紅線、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和修復(fù)、排污許可管理等新的基本制度。從而規(guī)范了水、土壤、大氣等重點(diǎn)環(huán)境要素的污染防治，為實(shí)現(xiàn)污染防治由點(diǎn)源的控制向區(qū)域協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)防治轉(zhuǎn)型，提供了法律保障。
亮點(diǎn)之四：有效政策逐步法定。修訂案將實(shí)踐中行之有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，提升為法律規(guī)定。如第21條、22、23、31、52、54條等規(guī)定，國(guó)家采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、信貸、保險(xiǎn)、信息公開(kāi)等方面的政策措施，調(diào)整和規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為，使其符合環(huán)境保護(hù)的要求。
亮點(diǎn)之五：職責(zé)分工細(xì)化具體。首先細(xì)化了政府的責(zé)任。修訂案規(guī)定了“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入政府及其負(fù)責(zé)人的績(jī)效考核重要內(nèi)容，并規(guī)定了相關(guān)責(zé)任；其次，強(qiáng)化了環(huán)保責(zé)任。規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。應(yīng)當(dāng)減少環(huán)境污染和危害、按照排污標(biāo)準(zhǔn)和總量排放、安裝使用監(jiān)測(cè)設(shè)備、繳納排污費(fèi)、制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案、公布排污信息、建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度等責(zé)任。再次，強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理和相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理責(zé)任。
亮點(diǎn)之六：高度重視農(nóng)村環(huán)保。農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。修訂案對(duì)此高度重視，在第 33條、49條中對(duì)此作了相應(yīng)規(guī)定。
亮點(diǎn)之七：公眾參與得到保障。1972年聯(lián)合國(guó)《人類(lèi)環(huán)境宣言》把公民環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)規(guī)定下來(lái)。修訂案專(zhuān)門(mén)新設(shè)信息公開(kāi)和公眾參與一章，規(guī)定相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。
亮點(diǎn)之八：法律責(zé)任格外嚴(yán)格。在第59至69條中設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，修訂案的治污手段更為有力。如第59設(shè)立了按日計(jì)罰制度，第60條賦予了責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的權(quán)利，第63、69條對(duì)環(huán)境違法行為追究刑事責(zé)任。
現(xiàn)實(shí)意義重大
環(huán)境保護(hù)法修訂案進(jìn)一步建立健全了環(huán)境保護(hù)的基本理念、基本原則、基本制度和監(jiān)管體制，厘清了職責(zé)分工，細(xì)化了責(zé)任追究，解決了長(zhǎng)期以來(lái)因立法滯后影響環(huán)境保護(hù)、因制度缺乏制約科學(xué)發(fā)展的重大問(wèn)題，彰顯了其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本法的地位。它的貫徹實(shí)施，將促進(jìn)我省防治環(huán)境污染和其他公害、保護(hù)和改善環(huán)境、保障人民健康、促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
首先，有利于推動(dòng)我省環(huán)保立法和監(jiān)督工作。目前，我省環(huán)境污染存在四個(gè)突出的問(wèn)題：一是水、空氣、土壤環(huán)境污染嚴(yán)重，部分地區(qū)飲水困難。二是污染物排放總量大，環(huán)境容量趨近飽和。三是亂采濫挖資源，生態(tài)破壞非常嚴(yán)重。四是農(nóng)村環(huán)境污染凸顯，面源污染比較嚴(yán)重。要切實(shí)有效解決這些問(wèn)題，地方立法必須及時(shí)跟進(jìn)。多年來(lái)，省人大環(huán)資委和省環(huán)保廳等部門(mén)就《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》等環(huán)保地方性法規(guī)進(jìn)行了執(zhí)法調(diào)研等前期準(zhǔn)備工作。環(huán)保法的修訂出臺(tái)，使該條例的修訂提上了議事日程。同時(shí)，今年初，省人大環(huán)資委姜玉泉副主任委員、吳建平委員等分別領(lǐng)銜提出《關(guān)于盡快制定<湖南省大氣污染防治條例>的議案》，受到了省人大及其常委會(huì)的高度重視，已將制定該條例列入了今年擬提請(qǐng)審議的立法計(jì)劃，省人民政府相關(guān)部門(mén)正在加快起草，環(huán)保法修訂案第16、60條等規(guī)定，為我省制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制度，提供了上位法依據(jù)。它還將為正在修訂的《湖南省機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染防治辦法》，正在起草的湖南省固體廢物污染環(huán)境防治條例、擬修訂的《湖南省東江湖水環(huán)境保護(hù)條例》等地方性法規(guī)和規(guī)章，提供上位法的支持。再者，應(yīng)加強(qiáng)人大對(duì)政府環(huán)保工作的監(jiān)督。環(huán)護(hù)法修訂案第27條對(duì)此予以了明確規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)依法加強(qiáng)監(jiān)督，有效促進(jìn)同級(jí)政府及其部門(mén)履行好環(huán)保職責(zé)。
其次，有利于促進(jìn)我省環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作。由于原環(huán)保法對(duì)部門(mén)及企業(yè)的治污分工不清、責(zé)任不明、執(zhí)法手段軟弱，導(dǎo)致我省各地對(duì)環(huán)保監(jiān)管不到位、對(duì)環(huán)保違法行為處罰不到位，環(huán)保“守法成本高，違法成本低”的問(wèn)題比較突出。要治理保護(hù)好環(huán)境，必須用重典，環(huán)保法修訂案充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。一是監(jiān)管手段更加剛性。如明確授予對(duì)違法排污設(shè)備的查封、扣押權(quán)，責(zé)令污染超標(biāo)企業(yè)停業(yè)、關(guān)閉，規(guī)定了區(qū)域限批制度。對(duì)于環(huán)境污染企業(yè)，供水部門(mén)可停止供水、土地管理部門(mén)可禁止向其提供土地、銀行不得給予其授信等。用限制發(fā)展的措施，能倒逼地方政府、相關(guān)企業(yè)盡快解決好環(huán)境問(wèn)題；二是責(zé)任追究非常嚴(yán)厲。原環(huán)保法的法律責(zé)任過(guò)于原則寬泛，且實(shí)施細(xì)則早己廢止，導(dǎo)致環(huán)境主管部門(mén)對(duì)違法行為的具體罰款數(shù)額無(wú)法操作。環(huán)保法修訂案有效解決了這些問(wèn)題，如第59規(guī)定對(duì)企業(yè)污染按日計(jì)罰的措施，鼓勵(lì)各地方按照地方實(shí)際設(shè)定罰款的數(shù)額，罰款上不封頂。第69 條規(guī)定對(duì)違法排放污染物構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任，將對(duì)違法單位和個(gè)人起到震懾作用；三是執(zhí)法不嚴(yán)后果嚴(yán)重。目前我省產(chǎn)生環(huán)境污染的一個(gè)重要原因就是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，重個(gè)人政績(jī)、輕群眾利益。第68條等對(duì)查處此類(lèi)不作為或亂作為行為進(jìn)行了具體化。
第三，有利于擴(kuò)大我省公眾參與環(huán)境保護(hù)工作。“環(huán)境保護(hù)，人人有責(zé)”、“一屋不掃，何以掃天下”。但原環(huán)保法沒(méi)有對(duì)公民相關(guān)權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確，導(dǎo)致事實(shí)上很難保障公民的基本環(huán)境權(quán)利。對(duì)此，環(huán)保法修訂案第六條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。”同時(shí)，增設(shè)了信息公開(kāi)和公眾參與一章，對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道、方式和程序做了規(guī)定。我省環(huán)保志愿者、民間環(huán)保社團(tuán)和組織很多，如湖南省環(huán)保社團(tuán)聯(lián)合會(huì)、綠色瀟湘等，為推進(jìn)全省環(huán)保工作做出了較大貢獻(xiàn)。上述制度的設(shè)立，為我省公民、環(huán)保公益組織等參與環(huán)保、開(kāi)展環(huán)境維權(quán)等，提供了有力的法律支持，通過(guò)發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督政府、企業(yè)的作用，有利于形成新的地方環(huán)境保護(hù)法律秩序，共同推進(jìn)全省環(huán)保工作。（責(zé)任編輯：劉舒尹）
（注：此文原發(fā)表于《人民之友》2014年第6期《法治湖南》欄目P22-23頁(yè)。）
作者：梁斌勛
編輯：redcloud